Resumen
El Sistema de Presupuestación de arriba hacia abajo fue adoptado para incentivar innovaciones en la asignación de presupuesto en cada ministerio dentro de los techos sectoriales. Esta reforma fue parte de las reformas “Tres más Uno” que fueron introducidas simultáneamente en 2004 y recibieron apoyo jurídico por parte de la Ley Fiscal Nacional de 2006. Las reformas “Tres más Uno” estaban compuestas por el Plan Nacional de Gestión Fiscal y el Sistema de Gestión del Desempeño, junto con el Sistema de Presupuestación de arriba hacia abajo y el Sistema de Presupuesto y Contabilidad Digital.[1]
Bajo el Sistema de Presupuestación de arriba hacia abajo, primero se determina el gasto total, seguido de un techo de gastos para cada sector y ministerio para la asignación estratégica de los recursos fiscales. Luego, se asignan los recursos fiscales de cada departamento del gobierno o de cada ministerio para cada proyecto dentro del límite. Además, el sistema también está complementado por una autoevaluación obligatoria de cada ministerio competente y una meta-evaluación de ciertos programas cada tres años por el Ministerio de Estrategia y Finanzas.[2] La participación pública se obtiene a través del uso de un comité asesor que está involucrado en cada etapa del Sistema de Presupuestación De arriba hacia abajo, tanto a nivel departamental como a nivel de la agencia de presupuesto central. El comité asesor consiste tanto de personal de organizaciones de la sociedad civil como de expertos externos.[3]
Este mecanismo ilustra la puesta en práctica de los principios de apertura, transparencia y complementariedad.
Datos básicos
La presupuestación de arriba hacia abajo es liderada por la rama ejecutiva del gobierno nacional durante la etapa de formulación del presupuesto.
Por qué (Para qué propósito)
Previo a la adopción del Sistema de presupuestación de arriba hacia abajo, el Ministerio de Estrategia y Finanzas contaba con plena autorización para asignar recursos al gasto público.[4] Cada ministerio competente solicitaba la asignación de presupuesto por proyecto y el Ministerio de Estrategia y Finanzas asignaba el presupuesto por medio del análisis de cada uno de los proyectos, dado que todos los proyectos requeridos por parte de los ministerios competentes eran pre-seleccionados por el ministerio de Estrategia y Finanzas y los partidas presupuestarias también eran determinados por el ministerio.[5] El Ministerio de Estrategia y Finanzas tenía poder dominante sobre los ministerios competentes, los cuales, como señalan algunos observadores, conducía a incentivos perversos por parte de los ministros, quienes solicitaban más proyectos, a menudo sin justificación y con un presupuesto inflado, en anticipación de los recortes del Ministerio de Estrategia y Finanzas. Esto sobrecargó al Ministerio de Estrategia y Finanzas y también condujo a una falta de informes de desempeño y de evaluaciones de los ministerios competentes.[6]
Marco regulatorio
El sistema de presupuestación de arriba hacia abajo fue introducido como parte de las reformas “Tres más Uno” en 2004, que también comprendían al Plan Nacional de Gestión Fiscal y el Sistema de Gestión del Desempeño, así como el Sistema de Presupuesto y Contabilidad Digital. Las reformas obtuvieron mayor apoyo jurídico por parte de la Ley Fiscal Nacional de 2006.
Quién y cómo
Como resultado del Sistema de Presupuestación de arriba hacia abajo, el proceso de presupuesto fue dividido en dos etapas.[7] Durante la primera etapa, el Ministerio de Estrategia y Finanzas establece los límites por sector. Durante la segunda etapa, los ministerios competentes asignan el presupuesto para los proyectos de acuerdo a los límites establecidos por el Ministerio de Estrategia y Finanzas.[8] El incumplimiento de los límites resulta en penalizaciones de la agencia de presupuesto central.[9] Hay un comité asesor preparado para consultación que está involucrado en cada etapa del proceso. Los miembros del comité incluyen tanto expertos externos como miembros de OSC.[10]
El nuevo Sistema también incluye al sistema de evaluación de desempeño, inexistente anteriormente, el cual ha sido clave en la reducción del gasto excesivo y el mal-uso asociado con el antiguo sistema presupuestario que solía ser demasiado complicado. En el sistema antiguo, la auditoría se enfocaba únicamente en la cantidad estimada e implementada de proyectos, pero no se aplicaba al monitoreo de desempeño ni evaluación.[11]Dentro del marco del este nuevo sistema de evaluación de desempeño, los programas y proyectos que sobrepasan el límite de gasto son evaluados cada tres años a través de un sistema de autoevaluación llevado a cabo por los mismos ministerios competentes.[12] Cada evaluación es revisada y confirmada por la agencia de presupuesto central, la cual también publica los lineamientos de la evaluación previamente. Cada proceso de autoevaluación estuvo diseñado basado en el Instrumento para la Calificación de la Evaluación de Proyectos (Program Assessment Rating Tool) (PART, siglas en inglés) del gobierno federal de los Estados Unidos.[13]
La autoevaluación puede tener el seguimiento de una revisión en profundidad y una metaevaluación en caso de que se encuentre un gasto excesivo.[14] Este tipo de revisión en profundidad normalmente la lleva a cabo el Instituto Coreano de Desarrollo (Korean Development Institute) (KDI, siglas en inglés) no por la agencia de presupuesto central.[15] Los resultados de la revisión en profundidad pueden verse reflejados en el presupuesto del año siguiente. Cada año, se revisan aproximadamente 500 proyectos.[16] Hay 15 preguntas en común y un par de preguntas adicionales por tipo de proyecto.[17] Aproximadamente 10 programas por año son seleccionados para la metaevaluación por el Ministerio de Estrategia y Finanzas, con un enfoque en los programas transversales.[18] En 2005, se evaluaron 555 programas, de los cuales 87 (más del 15%) fueron clasificados como “no efectivos” y su financiamiento fue recortado un 10%.[19] En 2006, el primer año de metaevaluación, 9 programas fueron seleccionados para metaevaluación.[20]
El proceso está abierto a expertos y a OSC durante las dos etapas. Durante la autoevaluación o la etapa de análisis, cada ministerio competente tiene que organizar un comité para la autoevaluación de proyectos. El comité normalmente se compone de 20 miembros que incluyen representantes de OSC, académicos y expertos externos.[21] A los miembros se les brinda la suficiente información para que puedan evaluar el desempeño del ministerio competente y para que puedan proporcionar sugerencias tanto orales como escritas. Además, pueden vetar y examinar ciertas propuestas de presupuesto y también tienen el poder de auditar a algún ministerio.[22]
En el ámbito del Ministerio de Estrategia y Finanzas, existe también un Comité Asesor de Política Fiscal, como establece el requerimiento del Articulo 10 de la Ley Fiscal Nacional.[23] El comité consta de alrededor de 30 miembros, incluyendo vice ministros, gobernadores, expertos, académicos, representantes de OSC y oficiales de gobiernos locales.[24] El Comité Asesor tiene que aprobar el presupuesto y también el Plan Nacional de Gestión Fiscal.[25] Los miembros del Comité reciben información suficiente para hacer comentarios informados – tienen libertad para aportar comentarios por escrito o en persona, pueden vetar y examinar las propuestas, así como auditar todo el presupuesto ejecutivo.[26] El Comité Asesor puede dar consejo sobre asuntos relacionados con el Plan Nacional de Gestión Fiscal, propuestas de presupuesto y gestión de recursos especiales para el año fiscal, lineamientos para la propuesta de presupuesto, establecimiento, fusión o abolición de cuentas y recursos especiales y la evaluación de la gestión de recursos especiales.
Durante el gobierno de Roh (2003-2008), cada ministerio organizó su propio comité asesor para el presupuesto, el cual revisó la propuesta de presupuesto del ministerio competente antes de que fuera presentado al Ministerio de Estrategia y Finanzas. Este proceso fue eliminado en el siguiente gobierno en 2008. [27]
Además de los comités asesores, el público también puede dar seguimiento al proceso completo en línea. Adicionalmente, mientras que los ministerios competentes están preparando sus solicitudes de presupuesto, la agencia de presupuesto central recolecta una perspectiva a nivel nacional a través de concursos de ideas y discusiones abiertas sobre el presupuesto en línea, y también visita a los gobiernos locales.[28] Las ideas recolectadas durante este proceso pueden aparecer en el Plan Nacional de Gestión Fiscal.
Resultados e impacto
Los miembros del comité tienen influencia directa sobre proyectos de presupuesto a través de su participación tanto en autoevaluaciones como en metaevaluaciones y tienen poder de veto y de examinar, lo cual les proporciona poder significativo, tanto en el ámbito de los ministerios competentes como en el ámbito de la agencia de presupuesto central.
Como resultado del nuevo proceso de presupuestación, las solicitudes de los ministerios competentes decrecieron drásticamente.[29]
Lecciones aprendidas
Los comités – tanto en el ámbito de los ministerios de línea como en ámbito del Ministerio de Estrategia y Finanzas – tienen una función importante en el proceso de toma de decisiones y la autoevaluación. También cuentan con información suficiente para ejercer el derecho de hacer comentarios, vetar o examinar.
Principios de Participación Pública en Política Fiscal
Los principios mejor ilustrados mediante este mecanismo son:
Apertura: El proceso es en su mayoría abierto, dado que los comités cuentan con información suficiente para poder tomar decisiones que crean impacto. Además, el público le puede dar seguimiento a través de la página web del ministerio en cuestión.
Transparencia: El proceso es transparente en el sentido de que la información fiscal relevante está accesible para miembros del comité con el fin de que tomen decisiones informadas.
Complementariedad: El proceso complementa la asignación de recursos y el sistema de autoevaluación existentes en el ámbito de los ministerios y de la agencia de presupuesto central.
Contexto Nacional
Corea del Sur – oficialmente conocido como la República de Corea – fue establecida en la parte sur de la Península Coreana en 1948. A la división entre Corea del Sur y Corea del Norte (República Popular Democrática de Corea) le siguió la Guerra de Corea (1950-1953). El país tiene un sistema presidencial en el cual el presidente es elegido directamente por medio del voto popular por un periodo único de cinco años. La Asamblea Nacional es unicameral, con 300 miembros elegidos por períodos de cuatro años. Dos partidos principales toman turnos, el partido conservador Saenuri y el partido democrático liberal.[30]
Corea del Sur comenzó su transición hacia la democracia en 1987, seguida de una serie de dictaduras militares. La autonomía local fue reintroducida en 1995. Otro evento decisivo fue la crisis financiera de 1997, que alentó una serie de reformas con el objetivo de incrementar la transparencia fiscal. Estos tres eventos – transición democrática, autonomía local y la crisis financiera – proporcionaron el impulso para el desarrollo de la democracia fiscal del país.[31] La transparencia ha sido promovida en oleadas, primero por parte del presidente civil, Kim Young-sam (1993-1997), quien lanzó un programa de reformas incluyendo la implementación de un sistema de transacciones con nombres reales (real-name financial transaction system) y la promulgación de la Ley de Libertad de Información.[32] Durante la presidencia de Kim Dae-Jung (1998-2002), se introdujeron los exámenes preliminares de viabilidad que sometieron proyectos importantes del gobierno al análisis estricto del costo-beneficio, con el objetivo de disminuir el gasto excesivo.
Durante la presidencia de Roh Moo-hyun (2003-2007), se introdujeron varios mecanismos de participación pública para el proceso de presupuesto, como el establecimiento de la Asamblea Nacional de Presupuesto (National Assembly Budget Office) y la Junta de Auditores e Inspección (Audit and Inspection Research Institute), el cual proporcionó la vía para la participación pública durante la revisión del marco legislativo y auditoría. En 2004, se introdujo la reforma “Tres más Uno”, la cual incluía el Plan Nacional de Gestión Financiera, Presupuestación de arriba hacia abajo, el Sistema de Gestión del Desempeño (Performance Management System) y el Sistema de Presupuesto y Contabilidad Digital (Digital Budget and Accounting System), todos lanzados simultáneamente. La Ley Fiscal Nacional de 2006 proporciona mayor soporte legislativo para estas iniciativas para su fundación legal.
Espacio cívico
Como señala el caso de estudio de GIFT, “Corea tiene una sociedad civil activa y vibrante que incluye a muchos grupos de interés, grupos de reflexión y trabajo organizado, así como de intereses comerciales, quienes participan activamente en el proceso de elaboración de políticas.” [33] De acuerdo con el Freedom in the World Report de 2015, de Freedom House, grupos de derechos humanos, organizaciones benéficas y otras ONG están activas y operan libremente.[34]
Encuesta de Presupuesto Abierta 2015
De acuerdo con la Encuesta de Presupuesto Abierta de 2015, Corea del Sur es una de las pioneras en la Encuesta de Presupuesto Abierta de 2015 publicada por IBP. Obtuvo una calificación de 65 de 100 en el Índice de Presupuesto Abierto. La calificación para Participación pública en el proceso de presupuesto fue de 83 de 100, mientras que las calificaciones para la vigilancia del presupuesto por parte de la legislatura y de la entidad de fiscalización superior son de 73 y 50 respectivamente.[35]
- 1. ^ Wonhee Lee y Jong-sung You, Informe Final de Corea del Sur, Global Initiative for Fiscal Transparency, Diciembre 2013, (Estudio de caso de GIFT) disponible en http://www.fiscaltransparency.net/eng/resource_open_public.php?IdToOpen=20150727121.
- 2. ^ Ministerio de Estrategia y Finanzas, Sistema Presupuestario de Corea del Sur, 2014, disponible en http://english.mosf.go.kr/upload/pdf/TheBudgetSystemofKorea.pdf.
- 3. ^ Caso de estudio de GIFT.
- 4. ^ Id.
- 5. ^ Id; Ministerio de Estrategia y Finanzas, Sistema Presupuestario de Corea del Sur, 2014, disponible en http://english.mosf.go.kr/upload/pdf/TheBudgetSystemofKorea.pdf.
- 6. ^ Estudio de caso de GIFT.
- 7. ^ Estudio de caso de GIFT.
- 8. ^ Id.
- 9. ^ Ver el Sistema Presupuestario de Corea, supra nota 2.
- 10. ^ Estudio de caso de GIFT.
- 11. ^ Id.
- 12. ^ Id.
- 13. ^ Youngsun Koh, Reforming the Fiscal Management System in Korea, in Fiscal Policy and Management in East Asia, a 327, NBER-EASE, Volume 16, University of Chicago Press 2007, disponible en http://www.nber.org/chapters/c0897.pdf.
- 14. ^ Estudio de caso de GIFT.
- 15. ^ Ver el Sistema Presupuestario de Corea, supra nota 2.
- 16. ^ Korean Institute of Public Finance, Developing and Using Evaluation: Role of Spending Ministries and Agencies in Korea, https://www.oecd.org/gov/budgeting/39794432.pdf.
- 17. ^ Id. Para una lista de las preguntas más frecuentes, favor de ver Koh, supra nota 11, at 328.
- 18. ^ Id.
- 19. ^ Koh, supra nota 11, at 327.
- 20. ^ Id.
- 21. ^ Estudio de caso de GIFT.
- 22. ^ Id.
- 23. ^ Artículo 10 (Recopilación de opiniones acerca de gestión financiera) (1) El Ministerio de Estrategia y Finanzas operará un Consejo Asesor de Política Fiscal (en adelante llamado “Comité Asesor”) compuesto por funcionarios públicos de cada agencia del gobierno central y de gobiernos locales, así como de civiles expertos, etc. para recopilar sus opiniones a cerca de la gestión financiera. Fuente: Ministerio de Estrategia y Finanzas, el Sistema Presupuestario de Corea, supra nota 2.
- 24. ^ Estudio de caso de GIFT.
- 25. ^ Id.
- 26. ^ Id.
- 27. ^ Id.
- 28. ^ Id.
- 29. ^ Ver el Sistema Presupuestario de Corea, supra nota 2.
- 30. ^ Id.
- 31. ^ Id.
- 32. ^ Id.
- 33. ^ Estudio de caso de GIFT.
- 34. ^ Freedom in the World Report 2015, disponible en https://freedomhouse.org/report/freedom–world/2015/south–korea.
- 35. ^ Para una descripción detallada de la calificación del OBS de Corea del Sur, favor de visitar: http://www.internationalbudget.org/wp–content/uploads/OBS2015–CS–South–Korea–English.pdf.