Croacia consultas a expertos sobre el proyecto de presupuesto por medio de la Comisión de Política Fiscal

La Comisión de Política Fiscal es un órgano independiente, situado dentro del Parlamento, que cumple con las funciones de un consejo fiscal independiente. La comisión es liderada por el presidente del Comité Parlamentario de Finanzas y Presupuesto del Estado (Parliamentary Committee on Finance and State Budget), y todos sus integrantes son expertos externos. ^[1] La función principal de la Comisión es monitorear la implementación de las normas fiscales establecidas en la Ley de Responsabilidad Fiscal, incluyendo la revisión de los pronósticos macroeconómicos y fiscales sobre los cuales se basan los presupuestos. Informa al gobierno acerca de las revisiones del presupuesto y de la implementación del presupuesto y estos informes son publicados. Ocasionalmente, celebra audiencias con testigos expertos sobre los proyectos de ley que se presentan ante la Comisión.

La Comisión fue precedida por el Comité de Política Fiscal, que fue introducido por la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2010, la cual estuvo activa entre 2011 y 2014 y fue organizada por el Ministerio de Finanzas. El 25 de marzo de 2011 el gobierno estableció el Comité de Política Fiscal como “un órgano profesional e independiente con el objetivo de mejorar el sistema de finanzas públicas” ^[2]. Sus labores principales eran monitorear, examinar y evaluar la aplicación de las normas fiscales establecidas por la Ley de Responsabilidad Fiscal, aunque era presidido por el Ministro de Finanzas (sin derecho a voto) y sus labores administrativas eran llevadas a cabo por el Ministerio de Finanzas.

Este mecanismo ilustra los principios de apertura, accesibilidad, transparencia, reciprocidad y complementariedad.

Esta práctica tiene lugar durante la fase de formulación de presupuesto dentro del Legislativo. El Legislativo es la institución principal y esta forma de participación pública se lleva a cabo en el ámbito nacional.

En virtud de la Decisión del Establecimiento de la Comisión de Política Fiscal (Decision on the Establishment of The Commission on Fiscal Policy), se ha convertido en un órgano de trabajo especial del Parlamento de Croacia que reemplaza el anterior Comité de Política Fiscal y sus labores.

La Comisión tiene una serie de funciones oficiales:

• Examinar y evaluar la aplicación de las normas fiscales establecidas por la Ley de Responsabilidad Fiscal a lo largo del ciclo de presupuesto, como la propuesta del presupuesto del estado, sus enmiendas y suplementos, el informe anual y semi-anual sobre a ejecución del presupuesto del estado y las propuestas de documentos a ser adoptados por el gobierno en relación con el proceso de desarrollo del presupuesto del estado.
• La Comisión también compara las proyecciones macroeconómicas y presupuestarias con las proyecciones más actuales de la Comisión Europea en los documentos adoptados o propuestos por el gobierno de Croacia conforme se relacionan con el proceso de redacción del presupuesto del estado y del presupuesto de unidades locales y regionales autónomas.
• Adicionalmente, la Comisión evalúa las desviaciones de las normas fiscales propuestas por el gobierno en el caso de crisis económica, como prevé la Ley de Responsabilidad Fiscal. Actualmente, el Comité de Finanzas y Presupuesto Central (Finance and Central Budget Committee) proporciona soporte técnico a la Comisión a través de una secretaría. La comisión no cuenta con un presupuesto propio. Los informes y análisis son llevados a cabo por los propios miembros de la Comisión. En una ocasión, la Comisión involucró a un miembro externo para realizar el informe sobre el cumplimiento de las normas fiscales. ^[3]

El Parlamento croata adoptó la Decisión del Establecimiento de la Comisión de Política Fiscal (Decision on the Establishment of The Commission on Fiscal Policy) (Gaceta oficial, no. 156/13) ^[4] para fortalecer la independencia del Comité de Política Fiscal, de acuerdo con las disposiciones del Comité Directivo 2011/85/EU sobre los requerimientos de los marcos presupuestarios de los estados miembros. También buscó fortalecer el papel del Comité de Política Fiscal como supervisor de la implementación de la Ley de Responsabilidad Fiscal.

Como institución fiscal independiente, el Comité de política fiscal era principalmente financiado a través de fondos públicos y debió haber sido funcionalmente independiente con respecto de autoridades fiscales, pero el hecho de que era presidido por el ministro de finanzas deterioró su independencia.Entrevista por escrito con Sanja Bach, portavoz del Ministerio de Finanzas, junio de 2016^[5]

El 7 de marzo de 2014, la Comisión de Política Fiscal adoptó las Normas de Procedimiento del Trabajo de la Comisión de Política Fiscal^[6] (Rules of Procedure for the Work of the Commission on Fiscal Policy), de acuerdo con las cuales, el presidente de la Comisión de Política Fiscal es el presidente del Comité de Finanzas y Presupuesto Central (Finance and Central Budget Committee) del Parlamento croata. El presidente está a cargo de organizar y gestionar el trabajo de la Comisión. Las funciones administrativas y otras funciones profesionales de la Comisión son llevadas a cabo por el Secretario de la Comisión (anteriormente también llevadas a cabo por el Ministerio de Finanzas).

Como señaló un miembro de la Comisión, Vjekoslav Bratic, existe un debate constante sobre si se requiere una nueva Ley de Responsabilidad Fiscal o si la ley existente será modificada para fortalecer el papel y la independencia de la Comisión de Política Fiscal. ^[7]

De acuerdo con el Plan de Reforma Nacional (National Reform Plan) de abril de 2016, el gobierno de Croacia está planeando una nueva Ley de Responsabilidad Fiscal alineada a las propuestas de la Comisión Europea. En otras palabras, la Ley será modificada en el área de fortalecimiento de la independencia de la Comisión de Política Fiscal y asegurando el cumplimiento y la consistencia total de las normas fiscales nacionales dentro del marco relevante de la Unión Europea. Este marco requiere que la Comisión sea un órgano permanente, independiente y autónomo con un personal permanente y una prohibición legal de cualquier forma de influencia sobre sus funciones que pudieran poner en juego su independencia y su autonomía en la toma de decisiones. ^[8]

La Comisión actualmente consiste de un presidente y seis miembros, elegidos por un período de cinco años por las siguientes instituciones estatales no lucrativas:

• Un representante de la Oficina de Auditoría del Estado, la entidad superior de fiscalización de Croacia.
• Un representante del Instituto de Economía (Zagreb), instituto público de investigación que tiene como objetivo conducir y desarrollar la investigación económica.
• Un representante del Instituto de Finanzas Públicas, instituto público de investigación que realiza investigación teórica y aplicada en el campo de la economía del sector público.
• Un representante del Banco Central de Croacia (el Banco Central).
• Un representante de las facultades de leyes de universidades específicas.
• Un representante de las facultades de economía y negocios de universidades específicas.

Adicionalmente, un representante de la Oficina Central de Estadística (Central Bureau of Statistics) será incluido. ^[9]

Los miembros de las facultades de economía y negocios y de las facultades de leyes toman turnos en la Comisión. En cada período, se elige a un representante de cada una de las distintas facultades de economía y negocios y facultades de leyes de las universidades de Zagreb, Split, Osijek y Rijeka.

Los miembros son propuestos por sus instituciones y son elegidos por un período de cinco años por el Parlamento croata. Deben ser personas con una reputación profesional y científica distinguida, con un nivel académico y cualidades apropiadas, conocimiento experto y experiencia profesional en política fiscal, macroeconomía, política económica y contaduría.

El presidente convoca a sesiones de la Comisión al menos cada tres meses y cuando sea necesario. Además, los miembros de la Comisión pueden solicitar al presidente que convoque a una reunión, presentando por escrito las razones. Actualmente, los miembros de la Comisión acuerdan mutuamente sobre la agenda y proponen elementos específicos para la agenda. Las decisiones de la Comisión son tomadas por mayoría de votos. Otras personas, sin derecho a voto, pueden participar en la labor de la Comisión, sujetas a la aprobación de la Comisión. En efecto, expertos externos, como representantes del Banco Nacional, han participado presentando los efectos de los pagos de intereses sobre la deuda pública. ^[10]

La Comisión puede escuchar a los expertos externos. Como señala un miembro de la Comisión, expertos del Banco Nacional de Croacia han presentado a la Comisión un informe acerca de la deuda pública croata. ^[11] Hasta ahora, el uso de los expertos no ha sido muy extenso. El Ministerio de finanzas y, en menor grado, el Banco Nacional de Croacia (Croatian National Bank) y la Oficina de Estadística de Croacia (The Croatian Bureau of Statistics) han proporcionado todos los datos y el análisis necesarios. Sin embargo, el establecimiento de la Comisión ha conducido a un uso más pronunciado de personal profesional y expertos externos.

Las sesiones de la Comisión están cerradas al público en su mayoría, pero son grabadas y los informes se encuentran en la página web del Parlamento croata (ver: http://www.sabor.hr/positions0001).

En 2014, la Comisión asumió cinco posiciones en diversos documentos presupuestarios. ^[12] En 2015 y 2016 (hasta la fecha), la Comisión ha publicado un documento expositivo cada año. Por tanto, en total, la Comisión ha tomado ocho posturas y ha llevado a cabo 13 sesiones. ^[13] En su quinto documento expositivo, sobre la aplicación de las normas fiscales para 2014, la Comisión analizó el desempeño fiscal de Croacia a comparación de las normas fiscales de la Ley de Responsabilidad Fiscal y la Directiva de la UE. El informe de la Comisión levantó serias preocupaciones sobre la falta de adherencia del gobierno a las reglas fiscales, y llevó la atención al serio riesgo que representa para la sostenibilidad fiscal la creciente deuda pública en Croacia. El sexto documento expositivo de la Comisión fue publicado en septiembre de 2015. El informe se extiende por 3 páginas y cubre las modificaciones al presupuesto del estado y los planes financieros para usuarios extrapresupuestarios para 2015 que se han propuesto.

Algunos miembros de la Comisión han señalado que sus puntos de vista tienen poco efecto en la decisión final y que sus recomendaciones y sugerencias raramente son adoptadas en la versión final de la ley, a pesar de que sus puntos de vista son presentados ante el gobierno y también están publicados en la página web del parlamento Croata. ^[14] Tal como señala el portavoz del Ministerio de Finanzas, la Comisión ha ejercido bastante presión para que el Ministerio se atenga a las normas fiscales establecidas por regulación nacional y, a través de sus declaraciones públicas, también ha brindado un fuerte apoyo a la consolidación fiscal. ^[15]

Se espera que la independencia y la profesionalización de la Comisión y de su reciente reorganización eleve la efectividad de la propia Comisión en los siguientes años. Tal como señala uno de sus miembros, es crucial que la Comisión cuente con los recursos y la asistencia técnica suficientes. ^[16] Los mayores retos de la Comisión incluyen derivar a procedimientos adecuados capaces de imponer presión sobre el Ministerio de Finanzas y seleccionar profesionales altamente capacitados que puedan analizar y evaluar de manera independiente la observancia de las normas fiscales de la UE. ^[17]

El Comité de Política Fiscal, el predecesor de la Comisión, no era percibido como suficientemente independiente del gobierno ya que se albergaba debajo del ala del Ministerio de Finanzas. La obtención de la funcionalidad independiente completa, la cual se obtiene removiendo a la organización de las alas del gobierno hacia el Parlamento, sigue siendo percibida como necesaria para aumentar la credibilidad del nuevo órgano.

Otro aprendizaje ha sido que la presión externa, como es el caso de los requerimientos legales que surgen con la afiliación de Croacia a la UE, pueden desempeñar un papel poderoso en promover la transparencia y la participación basada en los expertos.

La Comisión debería anunciar públicamente las solicitudes públicas que le llegan, lo cual pudiera ser tanto por escrito como en persona. Los informes de la Comisión deberían incluir en el reporte final todas las solicitudes públicas y la retroalimentación de como éstas han sido incorporadas. Además, de debe requerir que el gobierno responda por escrito a los informes de la Comisión.

Apertura: El papel de la Comisión es abierto desde su propósito y su alcance, sus limitaciones y resultados esperados, su proceso y su oportunidad, que están establecidos en la legislación.

Accesibilidad: Los informes de la Comisión están redactados por expertos y como resultado de esto, requieren un nivel de comprensión que está lejos del publico general. Sin embargo, este principio se pudiera cumplir mejor si se destinaran más recursos para producir versiones de los informes más amables y accesibles.

Transparencia: La Comisión proporciona información relevante a cerca de la adherencia del gobierno a las normas fiscales legisladas y a la calidad de los pronósticos macroeconómicos y fiscales. Sin embargo, la Comisión podría mejor satisfacer este principio si sus sesiones estuvieran abiertas al público y si se requiriera del gobierno una respuesta formal a los informes de la Comisión.

Reciprocidad: Todas las entidades involucradas son abiertas a cerca de su misión y a cerca de los intereses que buscan lograr.

Complementariedad: Por medio del involucramiento de expertos externos en el escrutinio de aspectos claves de la política fiscal, la Comisión complementa la función de supervisión usual del parlamento.