Participación Pública en el Proceso de Auditoría: Seguimiento de los Efectosde Auditorias Sociales en Andhra Pradesh, India

La auditoria social puede definirse como un mecanismo para la revisión de los registros oficiales del gobierno sobre los programas o iniciativas implementadas por el gobierno, llevada a cabo por la comunidad con la involucración activa y la participación de los actores principales. El objetivo de las auditorías sociales es determinar si los registros de los gastos del estado reflejan el gasto de dinero real sobre el terreno y verificar los resultados reales sobre el desarrollo actual alcanzados.

A este proceso de verificación le siguen las “Audiencias Públicas sobre Auditoria Social”, donde la información recaudada es leída públicamente y la gente tiene oportunidad de cuestionar a los funcionarios, buscar y obtener información, verificar los gastos financieros, examinar las disposiciones de derechos, y evaluar de manera crítica la calidad de las labores, así como el funcionamiento del equipo de programación.

Esta práctica ilustra los principios de apertura, transparencia, sostenibilidad, inclusividad y respeto a la autodeterminación.

Las auditorías sociales en Andhra Pradesh están organizadas por actores no-estatales y este es un ejemplo de participación invitada, donde el Ministerio de Desarrollo Social, del Gobierno de Andhra Pradesh inició el involucramiento de los actores no-gubernamentales en el proceso de auditoría. La práctica tiene lugar a nivel subnacional.

Historia de la Auditoría Social en India

La idea de auditoria social nació a principios de la década de 1990 proveniente de una lucha mayor para asegurar la regulación del salario mínimo para los trabajos de alivio de sequías y la disponibilidad de subsidios de alimento y otros productos esenciales para los más pobres a través del Sistema de Distribución Pública  encabezado por Mazdoor Kisan  Shakti Sangathan (MKSS), una organización de base basada en Rajasthan, un estado ubicado al oeste de India. Sin embargo, antes de poder establecer raíces en Rajasthan, el programa fue desbaratado por la oposición del liderazgo local electo.

A pesar de ello, un modelo similar de auditoría social se estableció bien en Andhra Pradesh (A. P.), un estado ubicado al sur de India, el cual es una historia de éxito en sí misma.

Auditoría Social en Andhra Pradesh

Mientras que los esfuerzos por llevar a cabo una auditoría social del programa  Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee (MNREGA)^[1], un programa de garantía de empleo para la sección más pobre de la sociedad, han estado en marcha en distintas partes del país[2], Andhra Pradesh es el único estado en India que ha desarrollado una arquitectura institucional para llevar a cabo la auditoría social.

Un equipo de Andhra Pradesh (A. P.), liderado por el entonces Secretario Principal de Desarrollo Rural, del gobierno de AP, formó parte de una de las auditorías sociales llevas a cabo por el MKSS en Rajasthan. Inspirado por lo que vio, el Secretario Principal decidió experimentar con la posibilidad de emprender auditorías sociales de manera regular en A. P. para realizar la auditoría de programa de bienestar MNREGA. El MKSS entrenó funcionarios y activistas de la sociedad civil interesados y trabajó con el gobierno de A. P. para diseñar la conducción de estas auditorías sociales piloto. Los pilotos demostraron la viabilidad de llevar a cabo auditorías sociales de programas de trabajo social lideradas por el gobierno y generó el impulso necesario para que la burocracia a nivel subnacional considerara la idea de institucionalizar el proceso de auditoría social. Desde entonces, el gobierno de A. P. ha creado una estructura institucional para llevar a cabo auditorías sociales regulares en el estado. Ha tomado un paso más hacia adelante y ha promulgado La Ley de Promoción de Auditoría Social y Prevención de Corrupción (Promotion of Social Audit and Prevention of Corrupt Practices Act), 2012, proporcionando la creación de cortes penales móviles con poder de sentenciar a funcionarios corruptos con penas de hasta dos años. Recientemente, A. P. ha iniciado auditorías sociales de otros programas de bienestar aparte de MNREGA. (Por ejemplo, el Pensiones de la Seguridad Social) (Social Security Pensions).

Grandes cantidades de dinero son canalizadas a programas del sector social. La falta de información sobre cómo estas inversiones se traducen a resultados sobre el terreno es una barrera enorme para la evaluación de su efectividad y para determinar si el dinero de los contribuyentes se está gastando adecuadamente. La auditoría social es un proceso en el cual los beneficiaros reales buscan información y verificación de los organismos acerca de resultados reales de manera sistemática, asegurando o conduciendo a la rendición de cuentas pública. Le proceso de auditoría social va más allá del ámbito de auditoría financiera y cubre los asuntos de equidad y calidad de la implementación de programas, en respuesta a programas que ya están siendo implementados por el gobierno. El proceso de auditorías sociales se usa para establecer si el beneficio establecido para un individuo o una comunidad ha sido recibido por ellos. También proporciona una plataforma para que los individuos y las comunidades se involucren con el estado y con la implementación de programas o proyectos destinados para ellos.

El soporte legal para la auditoría social fue proporcionado por la Ley Mahatma Gandhi de Garantía de Empleo Rural Nacional (Mahatma Gandhi National Rural Emplyment Guarantee Act) (MGNREG, siglas en inglés), promulgada en 2005. La Sección 17 (2) de MGNREG establece que el Gram Sabha (una organización autónoma local en India a nivel de pueblo pequeño o aldea) organiza las auditorías sociales de todos los proyectos bajo el programa de bienestar de MGNREG recogidos por el Gram Panchyat.

En 2006, cuando la auditoría social fue introducida por primera vez en A. P.^[3], éstas encontraron su hogar institucional en la Unidad de Innovación de Estrategia y Desempeño (Strategy and Performance Innovation Unit) (SPIU) del departamento de desarrollo rural. La SPIU estaba encabezada por un director quien tenía la responsabilidad de implementar las auditorías sociales en el estado. Un desarrollador social especialista, una posición contractual creada para traer alguien con experiencia en auditoría social, apoyaba al director de SPIU. El especialista era el responsable de tomar todas las decisiones sobre políticas y de gestión junto con el director de la SPIU. Para mediados de 2007, una vez que el proceso estaba firmemente establecido, el equipo estatal para las auditorías sociales se enfrentó con el reto de institucionalizar el proceso de auditoría social. Además, el equipo se enfrentó a una pregunta metodológica más grande – ¿puede y debe el gobierno auditar legítimamente sus propias actividades?

Siguiendo esta línea de pensamiento, se tomó la decisión de crear un organismo independiente bajo el Departamento de Desarrollo Rural. En mayo 2009, fue creada la Sociedad de Auditorías Sociales, Rendición de Cuentas y Transparencia (Society for Social Audits Accountability and Transparency) (SSAAT, siglas en inglés). SSAAT es un organismo independiente creado por el Departamento de Desarrollo Rural, del Gobierno de Andhra Pradesh, para llevar a cabo auditorías sociales de sus programas de bienestar social emblemáticos^[4] Resulta interesante que muchos de los miembros del equipo, incluyendo a los directores de la SSAAT fueron reclutados de grupos activistas y OSC de alrededor del país. Esto ha sido importante tanto para asegurar que se reúna a gente con experiencia (el director actual es miembro de la MKSS) y que se mantenga la percepción pública objetiva. La mayoría de los miembros del equipo^[5] son reclutados de organizaciones de la sociedad civil. Este involucramiento extensivo de organizaciones de la sociedad civil es un elemento crucial de la auditoría social. Por definición, una auditoría no puede ser organizada por el organismo ejecutor. Al traer a las organizaciones de la sociedad civil al proceso, el gobierno estatal ha librado ese obstáculo. La presencia de la sociedad civil asegura que haya un nivel alto de autonomía y objetividad en el ejercicio. El gobierno estatal ha brindado completo apoyo financiero y operacional a la SSAAT.⁷ Es uno de los controles y balances más importantes que se han construido en el proceso. La auditoría social misma está organizada por voluntarios de las aldeas. Con esto, el equipo de auditoría social ha entrenado a más de 200,000 auditores sociales en las aldeas.

A estas auditorías han acudido más de un millón de trabajadores, de los cuales decenas de miles de ellos han proporcionado testimoniales sobre problemas, tanto financieros como no financieros, sobre la operación del programa. En promedio, se llevan a cabo entre 130 y 150 auditorías cada mes a lo largo de los 22 distritos, con al menos 2000 personas involucradas en el ejercicio. El “bloque” es la unidad administrativa (con un promedio de 21 panchayats^[6]) en la cual se llevan a cabo las auditorías sociales. La auditoría social se organiza a lo largo de un período de diez días en todos los panchayats.^[7]

Mecanismo de implementación

Se requiere mucho trabajo de preparación para organizar una auditoría social. Las fechas y tiempos de la auditoría social son determinados por un calendario trimestral preparado por lo el Equipo de Monitores Estatales (State Team Monitors) (STMs, siglas en inglés). Los STM son los responsables de toda la gestión de las auditorías sociales en un grupo de distritos. El trabajo incluye calendarizar las auditorías, generar los informes de las auditorías (informes rápidos de auditorias sociales), entrenar al equipo y otros asuntos de recursos humanos.^[8]

Previo a la auditoria social, se envían solicitudes oficiales a los funcionarios públicos solicitando informes relevantes y libros de contabilidad. Al recibir las cartas, los funcionarios locales están obligados a presentar la información a los representantes elegidos de las aldeas para la siguiente auditoría social. La auditoría social se lleva a cabo durante 10 a 12 días.

Paso 1: En el primer día de la auditoria, el equipo de auditoría recolecta la información requerida del gobierno local. A esto le sigue una reunión a nivel aldea con los representantes elegidos para informarles sobre la auditoría social venidera en sus aldeas. El equipo de auditoría entonces comienza con el reclutamiento de los Auditores Sociales Comunitarios (Village Social Auditors) (VSAs, siglas en inglés). Una vez identificados, los VSAs reciben un entrenamiento de dos o tres días sobre diferentes aspectos de la organización de una auditoría social.

Paso 2: Paralelamente a los entrenamientos, se lleva a cabo una investigación meticulosa de escrutinio de todos los registros oficiales que pertenecen a los programas específicos de gobierno, incluyendo nóminas, multas, certificados de utilización (informes financieros), recibos y comprobantes. Armados con estos documentos, los VSAs se acercan a las aldeas para llevar a cabo la auditoria en sí durante un período de tres a cuatro días.

Paso 3: Durante este tiempo, los auditores se quedan en las aldeas que les son asignadas. Para organizar la auditoría, los auditores de la aldea van de casa en casa verificando todos los registros oficiales, examinando las áreas de trabajo y recolectando información de los asalariados. Una vez concluida la verificación, los auditores organizan una reunión de aldeanos o Gram Sabha, donde se exponen los resultados de la auditoría. Los políticos locales, miembros electos, funcionarios públicos locales y, más importante, los asistentes del campo, participan en estas reuniones. Las reuniones en las aldeas comienzan con una sesión de exposición de información. Esto frecuentemente actúa como catalizador para la discusión y el debate sobre el programa estatal o la implementación de políticas. Durante estas reuniones se leen en voz alta los nombres de los asalariados y las cantidades. Esta información gatilla una discusión detallada entre los participantes sobre los diferentes aspectos de la implementación y reclamaciones al respecto. Después de esta reunión, los VSAs y el equipo de auditoría social consolidan todos los informes y los editan en un borrador de un Formato de Decisión Tomada (Decision Taken Format) (DTF, siglas en inglés). El DFT incluye un resumen a nivel aldea de todos los asuntos procesables (es decir, sobre los cuales el organismo ejecutor aún debe tomar acción) así como asuntos que ya han sido resueltos a nivel del Gram Sabha.

Paso 4: El proceso de auditoría social concluye con una audiencia pública o Jan Sunwai. El gobierno local es el responsable de organizar y financiar las audiencias públicas. Típicamente, los asistentes a las audiencias de auditoría social incluyen a los asalariados; el equipo de auditoría social (VSAs, DRPs, SRPs, STMs, el Director); el Director General de Correos (Branch Post Master) (BMP), o el Superintendente de Correos (Superintendent Post Master) (SPM) de la oficina de correo postal donde son depositados los pagos a las cuentas individuales de los asalariados; funcionarios claves de la implementación (Asistente de Campo, Asistente Técnico, Asistente Ingenieril, Consultor de Ingeniería, MPDO, Oficial Asistente del Programa (Assistant Program Officer) (APO, siglas en inglés)); funcionarios de vigilancia; y los representantes electos. El número de asistentes a las audiencias varía entre las 200 y las 800 personas. Durante las audiencias, a nivel aldea, se escuchan reclamaciones; se verifican los testimonios de los asalariados; y se les da a los funcionarios públicos correspondientes una oportunidad de responder. El presidente de la audiencia tiene la autoridad de tomar decisiones sobre asuntos en los cuales se debe tomar acción por parte del organismo ejecutor. Estas decisiones son resumidas en un DTR final. El presidente de la audiencia firma el DTR. Si por alguna razón no se lleva a cabo la audiencia o se lleva a cabo, pero no asisten los funcionarios públicos, el borrador de DTR se considera definitivo. ¿Qué sucede después de una auditoría social? Dentro de las siguientes veinticuatro horas de una auditoría social, las copias del DTR firmado son enviadas a los funcionarios públicos clave para su seguimiento. Además, los Reportes de Acción Tomada (Action Taken Reports) (ATRs, siglas en inglés) son subidos a una red interna dentro de la página web de la SSAAT.

Como se menciona arriba, la auditoría social tiene un trasfondo más amplio que el ámbito de una auditoría financiera tradicional, ya que se enfoca en asuntos como consciencia social, atención a reclamaciones, retroalimentación sobre los programas, verificación física, etc., en su ámbito. Es más similar al concepto de Auditoría de Desempeño. Aparte, la profundidad y los detalles a los cuales acude una auditoría social para examinar no son posibles en cualquier otro mecanismo de evaluación o retroalimentación. Por ello, cuando se conducen de manera efectiva, pueden aportar retroalimentación muy valiosa sobre la eficiencia de un programa del gobierno. Incluso la Entidad de Fiscalización Superior puede utilizar esta información mientras realiza el análisis de riesgos para priorizar los asuntos de auditorías. Basándose en la sensatez, las Entidades de Fiscalización Superior también pueden usar la evidencia y los informes generados por las auditorías sociales en su auditoría para resaltar asuntos en los programas importantes.

El costo promedio de un programa de auditoría social en un panchayat es de entre $76 y $150 (incluyendo los gastos de establecimiento), basado en la experiencia en Andhra. Sin embargo, el impacto de las auditorías sociales ha tenido muchas vertientes.

Las audiencias públicas de auditorías sociales desempeñan tres tareas clave: 1) Produce ciudadanos informados; 2) Alienta a los ciudadanos a participar en asuntos locales a través de las disposiciones de información y auditoría social; 3) Ayuda a crear un sentido de responsabilidad cívica reuniendo a las personas para que aborden asuntos de preocupaciones colectivas. El proceso de auditoría social también permite a las personas que estén atentas acerca de sus derechos y beneficios y les ofrece el espacio y los mecanismos a través de los cuales pueden hacer ejercer estos derechos.

Diversos estudios^[9] de los impactos cualitativos^[10] y cuantitativos^[11] sobre la implementación de las Auditorías Sociales en A. P. han demostrado que las auditorías sociales se han establecido de manera exitosa como una herramienta de participación poderosa y de bajo costo que puede incrementar la consciencia y fortalecer la rendición de cuentas de la implementación de los programas sociales.

Usando un conjunto único de datos de panel recopilado de los informes oficiales de las auditorías sociales, un estudio sobre “Auditorías sociales y entrega de MGNREGA: lecciones de Andhra Pradesh”^[12] realizado por Farzana Afridi del Indian Statistical Institute, Delhi y Vegard Iversen de la Universidad de Manchester, sugiere que hay un aumento definitivo en la consciencia de los beneficiarios sobre los beneficios y un aprendizaje gracias a las audiencias sociales repetidas en Andhra Pradesh. El estudio también muestra que el costo de llevar a cabo audiencias sociales representa el 1% de los gastos anuales del presupuesto general de un programa de bienestar social en específico, lo cual lo hace ser un mecanismo de bajo costo que mejora el desempeño a través del monitoreo comunitario.

Después un par de rondas de auditorías sociales en el estado de Andhra Pradesh, Afridi e Iversen concluyeron que hay un cambio en el patrón de irregularidades. Hay un aumento en las irregularidades materiales difíciles de detectar y un descenso en el número de irregularidades fáciles de detectar. Por lo cual, se puede concluir que mientras que los elementos de participación de arriba hacia abajo del proceso de auditoría han sido efectivos en la detección de irregularidades, las auditorías no son un disuasorio efectivo de la corrupción, sino que simplemente redireccionaron la corrupción de un tipo regular a uno de difícil detección.

La experiencia de A. P. ha beneficiado de manera única desde al compromiso de alto nivel y el fuerte compromiso político hasta el proceso de auditoría social. El estado y los distintos partidos políticos que estuvieron en el poder desde 2007 también han demostrado un fuerte interés en experimentar con el uso de la tecnología y otros mecanismos para fortalecer el monitoreo y la calidad en la entrega de servicios (Murali 2013). Estas condiciones favorables iniciales, sin duda, han ayudado de manera contundente y han impulsado el potencial del proceso de auditoría social en Andhra Pradesh. Obviamente, la Ley de Acceso a la Información de 2005, monumento de India, proporcionó el ambiente propicio ara éxito de la implementación de la experiencia de auditoría social. A continuación, se exponen algunos factores clave para el éxito de la auditoria social:

Coaliciones al frente: Lograr conjuntar a políticos, funcionarios públicos locales, y otros intereses particulares con el proceso de auditoría social a través del diálogo continuo es esencial. Esto requiere entrenamiento continuo e interacciones entre los auditores sociales y otros. En el caso de Andhra Pradesh, el Departamento de Desarrollo Rural ha desempeñado una función de gran apoyo durante todo el proceso. El equipo de auditoría social ha recibido total autonomía de parte del Departamento en cuanto a sus funciones cotidianas. Para asegurar una conducta sensata de la auditoría y el apoyo y la cooperación total de los funcionarios locales, el gobierno publica ocasionalmente varias órdenes detallando las normas y procedimientos relacionadas con la auditoría. Estas órdenes son esenciales, ya que le brindan a los auditores sociales un acceso fácil a los informes del gobierno y han hecho que a los funcionarios locales les incumba participar en las audiencias públicas para responder a los resultados de las auditorías sociales.

Fuerte mantenimiento de registros: La información regular y accesible es la base de una auditoría social. Hay una serie de pasos a tomar para computarizar la gestión de los informes sobre la cadena de implementación de forma cotidiana, de manera se pueda dar respuesta fácilmente a la solicitud de información para las auditorías sociales.

Costo: La implicación del costo de la auditoría social es otro factor que pelea en contra de su establecimiento. Para incorporar la auditoría social a las operaciones oficiales se requiere a de un mecanismo institucional funcional adecuadamente equipado con personal calificado. Tanto para los gobiernos y para los grupos de la sociedad civil; también se requiere entrenamiento continuo para los individuos reclutados para las labores a nivel de comunidad. Más allá del desarrollo técnico de capacidades, la disponibilidad de instalaciones, suministros de oficina, equipo de comunicación y medios de transporte son todos necesarios para la implementación real de las auditorías sociales. En el caso de Andhra Pradesh, el costo surge del presupuesto del programa de bienestar en su monitoreo.

Atención a las reclamaciones y seguimiento efectivos: Construir un sistema de atención a las reclamaciones que tenga el poder de tomar acción es esencial para asegurar la rendición de cuentas a través de las auditorías sociales. Algunas preguntas que es importante considerar para el diseño de una estructura de atención a las reclamaciones son: ¿Se debería contratar a un organismo independiente de atención a reclamaciones para las acciones de seguimiento requeridas? En caso de que así sea, ¿Qué estructura debe tener dicho organismo? ¿Dónde debe estar ubicado? ¿A quién le debe reportar el organismo? ¿Que debe incluirse en sus funciones y poderes? ¿Cómo hará responsable a los otros organismos del gobierno?

Fundamento legal: Dado que los servidores públicos son las personas cuyas actividades son sujeto de escrutinio, la auditoría social tiene a generar una oposición feroz de parte de éstos. Su antagonismo se manifiesta en el fracaso de revelar información pública relevante solicitada por los ciudadanos. Este es el caso particular en el cual la ley es silenciosa sobre las sanciones en contra de este tipo de acciones. La oposición a la auditoría social también toma forma de pérdida de documentos que contienen información al respecto. Un fundamento legal de los mecanismos de auditoría social en India ayudó a sobrellevar esta oposición a gran escala.

Una lección clave de A. P. y para los estados que emulan el modelo de A. P. sería asegurar que las auditorías sociales culminaran con el tipo de ‘contrato’ creíble y ejecutor que asigne responsabilidades, defina los lapsos y asegure que aquellos que han sido encontrado culpables de irregularidades sean castigados de inmediato. La credibilidad del proceso de auditoría social reside últimamente en la capacidad y en el interés del gobierno estatal de tomar acciones efectivas para remediar y castigar a los infractores.

Acceso a la información: El derecho a la información sostiene la capacidad de los ciudadanos para hacer responsables a sus líderes. Dado que a los servidores públicos no se les conoce por divulgar la información, un régimen legal que confiera a los ciudadanos el derecho de acceder a y obtener información pública es indispensable. En India, antes de que el estado de Rajasthan promulgara la Ley de Derecho a la Información, los esfuerzos y logros del MKSS estaban limitados al monitoreo de los programas públicos de desarrollo.

Intención política: La experiencia de la auditoría social de Andhra Pradesh demuestra que, cuando se tiene la intención, el estado puede organizar, movilizar e institucionalizar herramientas como la auditoría social para abrirse activamente a sí mismo al escrutinio público. En el caso de A. P., la intención política vino tanto de parte de los políticos y burócratas, especialmente del Departamento de Desarrollo Rural. Los funcionarios estatales también estaban interesados en entrar a una alianza dinámica con una OSC, MKSS.

Los principios mejor ilustrados por el mecanismo son:

Apertura: El proceso es abierto, se proporciona información acerca del propósito y el alcance de la participación pública. Además, el público puede dar seguimiento a los resultados de la auditoría social a través de la página web del ministerio correspondiente.

Transparencia: El proceso es transparente desde el momento en que los auditores sociales reciben la suficiente información para llevar a cabo la auditoría. También hay transparencia en el sentido de que las auditorías sociales son organizadas por un consejo independiente, albergadas en el Departamento de Desarrollo Rural y toda la información está disponible en línea concerniente a este consejo independiente (SSAAT).

Sostenibilidad: Este es un proceso continuo y de largo plazo, ha tomado un formato institucionalizado y es parte integral del plan de implementación para el proceso del Ministerio de Desarrollo Rural.

Inclusividad: El proceso social tiene como objetivo ser inclusivo de todos los grupos a través de las invitaciones extendidas a los aldeanos para que desempeñen la función de auditores sociales. El proyecto también es inclusivo dado que cada uno de los gobiernos locales es auditado.

Respeto a la autodeterminación: Este mecanismo permite a las comunidades expresar libremente sus intereses dentro del marco de Jan Sunwai.

Tipo de gobierno

India es una federación con un sistema parlamentario y con una población de 1.2 billones de personas. Es una república y una democracia representativa en la cual “la regla de una mayoría es atemperada por los derechos de las minorías, que están protegidos por la ley”. El federalismo en India define la distribución de poder entre el gobierno federal y los estados. La Constitución fue adoptada por la Asamblea Constituyente el 26 de noviembre de 1949 y se hizo efectiva el 26 de enero de 1950.

Encuesta de Presupuesto Abierto

En la Encuesta de Presupuesto Abierto de 2015, India obtuvo una calificación general de 46 y 19 en participación pública. La Encuesta observó que el gobierno de India “le brinda al público información presupuestaria limitada” y “es débil en el brindar al público oportunidades para que participen en el proceso de presupuesto”^[13].