Presupuestación Participativa en Alemania

Este caso de estudio considera la presupuestación participativa (PP) como un proceso que permite a los ciudadanos no-electos participar en la priorización o asignación de los recursos públicos. Además, de acuerdo a la definición de Sintomer, Herzberg y Röcke (2009), la participación presupuestaria tiene las siguientes características:^[1]

1. El ámbito de ciudad, o distrito (descentralizado) con un cuerpo elegido y algún poder en la administración debe estar involucrado.
2. Debe ser un proceso repetido.
3. Trata los asuntos financieros y/o presupuestarios.
4. Debe incluir alguna forma de deliberación dentro del marco de reuniones/foros específicos.
5. Hay alguna forma de comunicación sobre cómo fueron incluidos los aportes del público.

La presupuestación participativa típica de Alemania es consultiva, en lugar brindar a los ciudadanos la capacidad de influenciar directamente en la toma de decisiones. Hace un llamado a los ciudadanos para que contribuyan y debatan sus propuestas sobre las medidas de gastos y ahorros. Normalmente, hace uso de una plataforma en línea y promueve la rendición de cuentas a través de la presentación de información sobre cómo fueron consideradas las propuestas y los aportes de los ciudadanos.

Cada vez más autoridades locales están introduciendo procesos participativos en sus presupuestos municipales en Alemania.^[2] Haciendo esto, le están otorgando a los ciudadanos la oportunidad de contribuir y debatir sus ideas acerca de cómo el municipio debería utilizar el dinero público. Como en casi todos los otros países, hasta ahora no ha habido una PP a nivel federal en Alemania.

Los principales objetivos de la presupuestación participativa en Alemania son:

1. Intercambio de información: A través de la diseminación de información, la población se hace consciente sobre el presupuesto y se moviliza a través de la PP.
2. Participación: Los ciudadanos contribuyen con sus propias ideas y prioridades, ya sea como ‘consejeros’ que presentan sus propuestas a los formuladores de políticas y administradores, o, en casos excepcionales, como ‘tomadores de decisiones’ sobre un sector específico del presupuesto. Los ciudadanos también contribuyen presentando sus propias ideas a la administración. El elemento clave de esta etapa es el discurso público, el cual toma lugar en reuniones públicas o en línea.
3. Rendición de cuentas: Los organizadores del proceso brindan información sobre cuales ideas en particular que fueron presentadas por ciudadanos fueron implementadas y cuáles no.

Esta práctica ilustra los principios de apertura, inclusividad, respeto a la autodeterminación, oportunidad, profundidad (la riqueza en la calidad de la información), sostenibilidad y complementariedad.

La PP en Alemania está organizada por la rama ejecutiva de los gobiernos locales y la participación ocurre durante la etapa de planeación del presupuesto.

En Alemania, la PP es típicamente consultiva. Los ciudadanos presentan sus propuestas y hacen comentarios. Ellos enriquecen el debate de planeación del presupuesto a través de su contribución con su conocimiento y prioridades desde el punto de vista de los locales. Los administradores toman estas propuestas y comentarios en consideración cuando llevan a cabo la formulación del presupuesto. El consejo local decide qué propuestas tomará y explica por qué algunas propuestas pueden ser implementadas y otras no.

La Agencia Federal para la Educación Cívica (BpB, siglas en alemán)) de Alemania y la Service Agency Communities in One World (una división de Engagement Global gGmbH) publicaron un informe sobre la presupuestación participativa de Alemania. El reportaje cubrió 435 autoridades locales, distritos rurales y distritos urbanos.^[3] La mayoría de estas autoridades locales tiene una población de al menos 40,000 habitantes.

De acuerdo con este informe, en 2015, 41 municipios fuera de un total de 435 autoridades locales tenían una práctica establecida de presupuestación participativa, concretamente, se está llevando a cabo la PP por tercera vez o más. Otras 30 localidades introdujeron PB en los últimos dos años, lo cual hace un total de 71 autoridades locales que practican PB. Otras 45 autoridades locales están realizando los esfuerzos necesarios para introducir la PP o están tomando los primeros pasos para introducir un proceso de PP.^[4]

Para entender mejor los objetivos y el diseño de la presupuestación participativa de Alemania, es útil primero resaltar la historia del origen de esta presupuestación y como has sido su desarrollo.

En 1998, el pequeño municipio al sur de Alemania, Mönchweiler, se convirtió en la primera autoridad local en involucrar a los ciudadanos en la planeación del presupuesto municipal. A esta iniciativa de Mönchweiler se siguieron un puñado de municipios mediante la red ‘autoridades locales por el futuro’, un grupo de municipios que se unieron para probar los nuevos enfoques conceptuales de modernización de la administración. En 2000, el Ministerio del Interior del estado federal de North-Rhine Westphalia, en cooperación con la Bertelsmann Foundation, lanzó proyecto ‘Piloto de Municipios de North-Rhine Westphalia’, en el cual seis autoridades locales probaron el instrumento de presupuestación participativa (Franzke & Kleger, 2010^[5]). El modelo de Porto Alegre^[6], el cual está basado en la noción de democracia y justicia social, brinda a los ciudadanos cierta autoridad para la toma de decisiones. Sin embargo, este aspecto jugó un papel reducido en la introducción de las primeras presupuestaciones participativas, y hasta la fecha pocos modelos de PP en Alemania se basan en él.^[7]

En los primeros años, el modelo alemán de presupuestación participativa estaba enfocado en la optimización de los servicios públicos y tenía como objetivo balancear el presupuesto municipal. Por ejemplo, el municipio de Hilden (con 56,000 habitantes) introdujo el modelo de PP en 2000 para incrementar su proximidad con los ciudadanos. Hilden mantuvo a sus habitantes informados sobre la presupuestación participativa a través de folletos y los medios de comunicación y, basó su procedimiento en un foro central de ciudadanos. Ahí, los empleados del municipio presentaron al público servicios e instituciones y respondieron sus preguntas en mesas de información. Fue posible guardar las sugerencias en formatos especiales y cualquier persona que hiciera una propuesta recibía una carta personal informándoles sobre la decisión del consejo local. En los casos donde era apropiado, se les enviaban otras cartas referentes al lanzamiento y conclusión del proyecto. Aquí, los ciudadanos no contaban con un control real sobre el proceso en sí, y aunque su conocimiento fue utilizado para realizar mejoramientos concretos en los servicios y la infraestructura, estos consistían principalmente de proyectos secundarios, como poner un techo en un estacionamiento subterráneo o alargar una ciclovía, más que en asuntos centrales.

En ciudades grandes como Berlín, el método era algo diferente. Los participantes no estaban limitados a debatir sobre los proyectos que se llevarían a cabo, si no que sus prioridades eran puestas en orden de importancia a través de un sistema de votación en el cual cada participante recibía cinco votos para distribuirlos en las distintas propuestas. El proceso era de arriba hacia abajo, pero estaba monitoreado por un comité compuesto de alrededor de 15 personas (representantes de la sociedad civil, funcionarios públicos y políticos). Inicialmente, el proceso se enfocaba en cuarenta ‘productos’, sobre los cuales el distrito tenía influencia directa (bibliotecas, áreas verdes, equipo deportivo, etc.). En 2006, la mayoría de las 38 propuestas validadas recibieron financiamiento sin costos adicionales gracias a las transferencias de presupuesto de un programa a otro. La idea era evaluar los servicios públicos de manera participativa ofreciendo a los ciudadanos un área más amplia de la de otros experimentos alemanes, en la cual se pudiera utilizar su experiencia, pero no había intención de permitir a los ciudadanos tener autoridad en la toma de decisiones.

Este resultado resalta una diferencia muy clara entre las presupuestaciones participativas de Alemania y el modelo original de Porto Alegre en el cual los ciudadanos reciben autoridad directa para tomar decisiones. La naturaleza consultiva de la PB de Alemania se explica principalmente por medio de los objetivos descritos arriba. PB no se utiliza principalmente para fortalecer la democracia participativa (Sintomer, Herzberg & Röcke, 2006), sino para sensibilizar a los administradores y formuladores de políticas sobre las necesidades y deseos de los ciudadanos usando elementos de participación. Esto crea oportunidades para que los ciudadanos aporten su experiencia y sus capacidades para impactar en las decisiones políticas que les afectan. Para los administradores y formuladores de políticas, esto genera nuevas oportunidades para obtener información importante sobre las preferencias de la población y obtener un nuevo ímpetu de las ideas y propuestas presentadas por los ciudadanos. (Märker & Nitschke, 2008, p. 17).^[8]

La Constitución alemana encomienda en el artículo 28 (2) la autonomía de gobiernos locales (municipios y ciudades). Esto incluye independencia y autorresponsabilidad en aspectos financieros. Los municipios están autorizados por la ordenanza de presupuesto de cada estado alemán particular para promulgar una ordenanza de presupuesto por año fiscal.^[9]

Basado en este marco legal, los gobiernos locales construyen su presupuesto anual de acuerdo a su presupuesto por ley individual (Gemeindehaushaltsverordnung – GemHVO de cada ciudad o municipio). El proceso de PB no está explícitamente definido en las ordenanzas de los estados alemanes. Como resultado, cada municipio puede acomodar el proceso de acuerdo a sus preferencias y prácticas.

Todas las ordenanzas contienen la regulación de que cada ordenanza de presupuesto debe ser deliberada y decidida únicamente por el consejo municipal en una sesión pública.^[10]

La Presupuestación Participativa en el ámbito local normalmente está diseñada para toda la población del municipio involucrada. Quienquiera que tenga interés en hacer cambios en su municipio puede involucrarse.

La práctica se lleva a cabo en tres fases:

Durante la primera fase – la fase de información – los ciudadanos reciben información sobre el presupuesto y el procedimiento de presupuestación participativa, normalmente a través de una comunicación en línea. El objetivo en este punto es concientizar a los ciudadanos acerca del presupuesto público, las áreas de actividad de la autoridad local, y el alcance de la información y el gasto, para que ellos puedan presentar y debatir ideas sofisticadas e informadas. En segundo lugar, durante esta fase, se les informa a los ciudadanos sobre sus opciones de participación y se les motiva a que se involucren.

la segunda fase – la fase de participación y consulta – los ciudadanos pueden contribuir con sus ideas, hacer propuestas para el plan de presupuesto y aportar retroalimentación sobre las propuestas descalificadas. Después, los ciudadanos debaten las propuestas mediante foros en línea o en reuniones públicas y normalmente, también se califican. Esto da como resultado una lista en orden de prioridad de las propuestas. El consejo es el encargado de tomar las decisiones sobre la implementación de las propuestas. La administración le entrega al consejo los argumentos para cada propuesta o para las propuestas previamente acordadas por escrito. Una vez que la viabilidad, los costos y la responsabilidad del municipio para cada propuesta han sido apropiadamente evaluados, los formuladores de políticas utilizan esta información y estos argumentos para hacer la toma de decisiones.

Durante la tercera fase – la fase de rendición de cuentas – los tomadores de decisiones y los administradores brindan información sobre el resultado de la participación, y explican y justifican sus decisiones sobre las propuestas que serán implementadas y cuáles no. Para este propósito, normalmente se publica un informe de rendición de cuentas.^[11]

Entre el modelo básico de PB en Alemania y el de otros países, existe una evidente diferencia fundamental en las situaciones en las que PB se observa como un procedimiento en el cual a los ciudadanos se les presenta un presupuesto específico y se les invita a tomar acción sobre él. En Alemania, participación significa consulta, pero no significa tomar las decisiones. En otros países, los ciudadanos deciden, mientras que, en Alemania, los ciudadanos aconsejan. Para apoyar este proceso, se le da gran importancia a hacer transparente la situación financiera del municipio (ver Herzberg, Sintomer, Allegretti & Röcke, 2010). “Este es el caso particular donde existe un deseo de institucionalizar mayor apertura sobre la toma de decisiones y administración y establecer un diálogo de transparencia sobre el presupuesto completo.”^[12]

Algunos procesos de PB están enfocados en grupos específicos, somo las mujeres en el caso de la presupuestación de género o la juventud en el caso de la presupuestación para estudiantes. Mientas que este tipo de PB si tiene objetivos para grupos específicos, otros procesos de PB están diseñados para un grupo destinatario altamente homogéneo. Algunos están incluso expresamente enfocados no solo en la población completa de una ciudad, sino que, de manera más general, en cualquier persona interesada.

• La presupuestación participativa de Alemania cuenta con poca documentación sobre los efectos sociales, con la excepción del proceso de PP de Emsdetten. En Emsdetten, el foro de ciudadanos recomendó que sería mejor balancear el presupuesto incrementando los impuestos a los comercios locales en lugar de quitando servicios. El consejo local hizo caso parcial a esta recomendación, la cual produjo 610,000 Euros adicionales en impuestos. Sin embargo, adoptar la recomendación también resultó ser benéfico para el gobierno, ya que la tasa impositiva era más baja que el nivel recomendado por la ley. A mediano plazo, el municipio hubiera visto mayor retención de subsidios si no hubieran incrementado la taza.
• Los procesos de PP en Alemania siempre involucran la creación de un folleto que presenta el presupuesto del pueblo, incluyendo los costos detallados. El diseño y el contenido del folleto están elaborados tomando en cuenta al ciudadano común, que no tiene o tiene poco trasfondo sobre finanzas públicas. El folleto contiene propuestas en orden de prioridad. Sin embargo, las propuestas normalmente constan de solamente dos o tres líneas.
• De acuerdo al estudio llevado a cabo por Sintomer, Röcke y Herzberg en 2010, las personas que participaron en el proceso consultivo eran generalmente de clase media; dos tercios eran personas mayores de 40, menos del 5 por ciento de los participantes eran gente joven y casi no había extranjeros. Las mujeres solo representaban un tercio de los involucrados.^[13]

Basado en la investigación publicada por la Agencia Federal para Educación Cívica de Alemania (Federal Agency for Civic Education) (BpB) y la Service Agency Communities in One World (una división de Engagement Global – gGmbH^[14]), entre las 435 localidades:

• 69% del proceso de PP investigado ofrece un espacio para la discusión sobre el presupuesto completo.
• 79% del proceso de PP permite propuestas tanto ahorradoras de gastos como incrementadores de gastos.
• 75% de los procesos de PP activos actuales están ‘basados en propuestas’, concretamente, se están debatiendo varias propuestas relacionadas al presupuesto.^[15]
• Solo un pequeño número de procesos están ‘basadas en la retroalimentación’ (esto es, ciudadanos que dan retroalimentación a las propuestas presupuestarias del ejecutivo) o ‘basadas en decisiones’ (se les invita a los ciudadanos a que decidan sobre la asignación final del presupuesto).
• Actualmente, los procesos de PP se enfocan en la participación en línea. 40% de los procesos se desarrollan a través de internet, apoyados por los medios tradicionales (por ejemplo, cartas, teléfono, cara a cara). El segundo grupo más grande de propuestas son exclusivamente en línea.

• El modelo de PP de Alemania resalta las ventajas del modelo consultivo. Este modelo puede ser atractivo para los formuladores de las políticas, donde existe el deseo de institucionalizar mayor apertura en la toma de decisiones y la administración y establecer la transparencia y el diálogo sobre el presupuesto completo. Aquí, el proceso consultivo ofrece una forma de participación que está directamente vinculada al proceso político-administrativo y en el cual los ciudadanos pueden presentar propuestas sobre un área temática sin restricción financiera.
• Únicamente 57 localidades de Alemania practican una forma separada de rendición de cuentas para las presupuestaciones participativas, es decir, que presentan retroalimentación sobre las propuestas y sobre cómo han sido utilizadas. Treinta y siete de ellas únicamente presentan rendición de cuentas complementaria o general para todas las propuestas, es decir que no se presenta referencia alguna sobre propuestas en particular. Solamente 20 presupuestaciones participativas presentan rendición de cuentas detallada; aquí, la rendición de cuentas toma forma de argumentos o decisiones del consejo en relación a propuestas específicas. De estas presupuestaciones participativas, siete también han desarrollado un sistema de monitoreo que permite a la autoridad local presentar información regular sobre el estado de implementación de una propuesta. Dado que la mayoría de los procesos en Alemania son consultivos y los ciudadanos no toman decisiones sobre la implementación, la rendición de cuentas es la fase más importante de la presupuestación participativa en Alemania, porque ‘sin una retroalimentación sobre cómo está siendo tomado en cuenta el aporte de los ciudadanos para la manera en que se utiliza el presupuesto, los ciudadanos muy probablemente no se sentirán motivados para invertir su tiempo (otra vez) en participar’ (Märker & Nitschke, 2008, p. 21). Esta información fue recolectada por un equipo de Zebralog, un organismo especializado en participación, que trabaja de parte de Service Agency Communities in One World (una unidad de Engagement Global), y la Agencia Federal para la Educación Cívica de Alemania. El equipo comenzó preparando un marco analítico, el cual después se aplicó a un estudio cerrado en línea de 96 autoridades locales en Alemania que están activamente involucradas con presupuestación participativa.
• A principios de 2000, el objetivo de la PP era modernizar la administración pública por medio de la incorporación de la retroalimentación de los ciudadanos. Para la década de 2010, hubo un cambio de objetivo detrás de la introducción y la implementación de PB. Los municipios han comenzado a invitar a sus propios habitantes a debatir la pregunta de cómo puede reducirse el gasto público. Sin embargo, en contraste con la experiencia pionera, las opciones de incremento de impuestos ya no eran típicas. También, en varios casos, la presupuestación participativa para la reducción de costos también se organiza exclusivamente a través de internet, incluso sin reuniones de ciudadanos.
• Los críticos del proceso de PP suelen argumentar que el proceso en Alemania es utilizado para dar legitimidad a las políticas que han sido decididas previamente.^[16]
• La discusión en línea es un método común para conseguir retroalimentación del público. Sin embargo, los foros de debate en internet se enfocan en el ámbito micro-local, lo cual resulta en un debate altamente segmentado que dificulta una perspectiva global sobre cualquier sector o tema.

El proceso de PP ilustra con éxito una serie de principios de participación pública en la práctica. El proyecto promueve apertura, inclusividad y profundidad.

• Profundidad: El municipio proporciona y recibe información relevante para participar en el proceso de toma de decisiones. Se realizan esfuerzos específicos para hacer la situación financiera de las autoridades locales transparente.
• Respeto a la autodeterminación: Dado que los consejos trabajan en el ámbito de la comunidad local, estos permiten a las comunidades que expresen sus intereses a su manera y presenta oportunidades tanto de interacción en línea como de reuniones públicas.
• Oportunidad: La participación esta calendarizada para ofrecer a los ciudadanos información detallada general sobre el presupuesto, seguido de oportunidades para presentar aportaciones, propuestas y retroalimentación en la fase del ciclo de presupuesto donde hay espacio para considerar las aportaciones de ciudadanos que puede ser consideradas para el siguiente presupuesto anual.
• Sostenibilidad: La participación es continua y de largo plazo. En un número de municipios, ha tenido lugar durante más de tres ciclos de presupuesto, y es apoyada por una ley presupuestaria.
• Inclusividad: El proceso típico de PP tiene como objetivo ser inclusivo para todos los grupos invitando a todas las OSC y a todos los ciudadanos y a los representantes de otros sectores a participar en PB.
• Apertura: El proceso es abierto; se presenta información acerca del propósito y el alcance de la participación pública. Además, el público le puede dar seguimiento a los resultados de la participación mediante la página web correspondiente.
• Complementariedad: Dado que la participación del público es solamente para aconsejar, complementa as relaciones existentes entre los funcionarios elegidos y los ciudadanos, proporcionando a los funcionarios con suficiente información sobre las necesidades y preferencias de los ciudadanos y a la vez dejando las relaciones de responsabilidad política sin cambios.

9.1 Tipo de gobierno 

Alemania es una democracia parlamentaria gobernada por la Constitución de 1949, la cual se convirtió en la constitución de la Alemania unida en 1990. El presidente federal es la cabeza del Estado pero tiene poca influencia en el gobierno. El presidente es elegido por un período de cinco años por una convención federal, la cual se reúne para este propósito y consta del Bundestag y un número equitativo de miembros electos por los parlamentos estatales. El canciller, elegido por mayoría absoluta del Bundestag por un período de cuatro años, es la cabeza del gobierno. El Parlamento es bicameral. El Bundestrat, o Consejo Federal (la casa alta), tiene 69 escaños, con tres o seis representantes por estado, dependiendo del tamaño de su población. El Bundestag, o Asamblea General (la casa baja) consta de 598 diputados que son elegidos por períodos de cuatro años usando un sistema mezclado de representación proporcional y votación directa; se añaden escaños cuando un partido gana más escaños a través de la votación directa de los que tendría únicamente por representación proporcional.

9.2 Espacio cívico

Alemania es una Sociedad moderna, avanzada, formada por una pluralidad de estilos de vida e identidades regionales. El país ha establecido un nivel alto de equidad de género y promueve los derechos de los discapacitados. Durante la década pasada, varias formas de “democracia cooperativa” han ido ganando importancia, aumentando la participación de los actores cívicos (ciudadanos, representantes de organizaciones no gubernamentales, grupos de interés especiales o la economía local) al proceso loca de toma de decisiones. Estas formas de “democracia cooperativa” están compuestas por mesas redondas, foros, conferencias, juzgados ciudadanos y otros elementos similares (Holtkamp et al. 2006; Kersting 2008^[17]). Sin embargo, existen pocos datos representativos disponibles sobre que tan intensamente se utilizan estos medios de cooperación, los efectos que tienen o cuantas personas han participado hasta ahora en estas formas de participación ciudadana no-institucionalizadas (existe algo de información recolectada por Städtetag Baden- Württemberg 2017^[18]).

9.3 Encuesta de Presupuesto Abierto^[19]

El Gobierno Federal de Alemania le presenta al público información importante sobre el presupuesto. La calificación de Alemania en la Encuesta de Presupuesto Abierto de 2015 fue de 71 de 100. Sin embargo, el gobierno es débil al ofrecer al público oportunidades para participar en el proceso de presupuesto y obtuvo una calificación de 24 de 100 en esta categoría (comparado con una calificación promedio de 25 para todos los países del OBS). La supervisión del presupuesto por parte de la legislatura y por parte de la Entidad de Fiscalización Superior es adecuada, con calificaciones de 88 y 75 respectivamente para estas categorías.