Presupuestación Participativa (PB) en Wuppertal, Alemania

El “Bürgerbudget Wuppertal”, Presupuestación Participativa (PP) de Wuppertal es un proyecto piloto de Horizon 2020, fundado por la Unión Europea (EU, siglas en inglés), “Permitiendo la participación multicanal mediante adaptaciones de TIC” (Enabling Multichannel Participation Through ICT Adaptations) (EMPATIA, siglas en inglés)^[1]. El objetivo principal del piloto es proporcionar nuevos medios de participación y aprender sobre las decisiones municipales del presupuesto, con un enfoque en la integración de modalidades tanto in situ como en línea. Por medio de una cooperación cercana con el recientemente establecido departamento de participación en Wuppertal, bajo la responsabilidad del alcalde y del tesorero, el piloto proyectó los objetivos de innovar el modelo consultivo clásico alemán de participación presupuestaria. La plataforma en línea desarrollada por el Proyecto EMPATIA de la EU fue adoptada y usada como una especie de escaparate para el departamento de finanzas del municipio, canalizando todos los aspectos de información y participación relacionados con el presupuesto municipal hacia la plataforma. Como tal, www.buergerbudget.wuppertal.de es una plataforma tanto de transparencia como de participación.

Wuppertal es una ciudad de aproximadamente 350,000 habitantes, ubicada en el estado de North Rhine Westphalia, Alemania. Tiene experiencia previa con distintos procesos consultivos de Presupuestación Participativa. Sin embargo, como en muchos otros municipios de Alemania, el modelo consultivo de proceso de PP no ha logrado proporcionar los medios para satisfacer la participación en las decisiones presupuestarias. Otro gran problema ha sido identificado en cuanto al modelo consultivo es el hecho de que solo una minoría de propuestas de los ciudadanos pueden ser implementadas realmente. La situación ha resultado ocasionalmente a una falta de satisfacción por parte de los ciudadanos, el personal municipal y los representantes políticos. Más precisamente, dentro del modelo consultivo de proceso de PP, no hay un presupuesto predefinido pero los ciudadanos pueden presentar propuestas referentes al propuesto municipal completo, incluyendo sugerencias para recorte de gastos, como el alto al financiamiento de un espacio cultural en particular, como un teatro, y ‘grandes ideas’, como la construcción de un espacio nuevo o la reconstrucción de un proceso municipal en particular. En el caso de Wuppertal y muchos otros municipios de Alemania, el alcance del cambio derivado de dichas propuestas es muy limitado; muchas propuestas no pueden ser aceptadas porque contradicen resoluciones previas del consejo municipal o ciertos compromisos políticos como la premisa de no recortar el presupuesto de las actividades culturales.

Con este trasfondo, el piloto de Wuppertal lanzado a finales del verano 2016 para diseñar e implementar un modelo de PP con un alcance claro de participación, incluyendo un marco financiero definido de 150,000 €, un monto que puede sonar pequeño comparado con los PP de otros países, pero que ya es en sí mismo un éxito sabiendo que hay muy poca experiencia en Alemania con presupuestos ciudadanos reales sobre los cuales pueden decidir los ciudadanos. Aparte, el nuevo modelo integral de PB en Alemania también debería ser utilizado para encender el interés en las decisiones presupuestarias de los municipios que sobrepasan los 150,000 Euros, permitiendo a los ciudadanos entender cómo funciona un presupuesto, como trabaja el personal municipal y los representantes políticos, y como lidiar con el reto de los recursos limitados. Otro elemento innovador implementado en el proceso de PP es el llamado “chequeo de bien común”, en el cual los ciudadanos evaluaron las mejores 100 ideas y su cumplimiento de los estándares de bien común y las que beneficiarían más a los ciudadanos de la ciudad de Wuppertal.

a. Etapa en el Ciclo de Política Fiscal: Formulación

1. La presupuestación participativa está relacionada de manera cercana a la planeación del presupuesto municipal. Al departamento de participación le fue asignada la ejecución de la participación cívica por orden del consejo municipal del 20 de febrero de 2017. El presupuesto incluirá proyectos que los ciudadanos apoyaron dentro del curso del proceso de participación cívica que terminarán antes de la toma de decisión sobre el presupuesto municipal a finales de 2017. Por ello, el proceso permite, principalmente, la participación en la formulación de las medidas relevantes del presupuesto.

b. Institución principal: el Ejecutivo

1. Como se menciona arriba, el proceso fue iniciado por el consejo municipal de Wuppertal (rama legislativa). Las instituciones principales referentes a la implementación de PP son el Departamento de participación y el departamento de finanzas de Wuppertal. (ambas de la rama ejecutiva). El alcalde y el tesorero de estos departamentos están ambos involucrados de manera cercana en el proceso. Aparte, varias organizaciones de la sociedad civil formaron parte del diseño del proceso de PP (no-estatal).

c. Ámbitos del gobierno involucrados: ámbito local

1. El proyecto es implementado en el ámbito local, municipal.

Para “reinventar” la PP en Wuppertal, se realizaron dos talleres para el diseño del proceso con los ciudadanos y el personal municipal, incluyendo al tesorero y al teniente de alcalde (nuevo actual). Una parte elemental de estos talleres era identificar los objetivos de PB en Wuppertal:

• Los ciudadanos deben poder entender mejor cómo funciona el presupuesto y como trabajan el personal municipal y los representantes políticos (transparencia).
• El tema complejo de la planeación presupuestaria, el dilema de los recursos limitados y por ello la necesidad de tomar decisiones difíciles debe hacerse transparente para el público (aprendizaje democrático).
• Por ello, la legitimización de decisiones “dañinas” (Por ejemplo, el recorte de gastos), debe ser incrementada y la confianza en estas decisiones fortalecida.

Aparte, una serie de factores de éxito – concretamente, factores que son importantes para alcanzar los objetivos identificados de PP – fueron recolectados como parte de los talleres:

• La participación de muchos ciudadanos y muchos tipos de ciudadanos (inclusividad)
• Interacción positiva entre los ciudadanos y el personal municipal
• Entregar retroalimentación de las propuestas y solo pedir propuestas donde existe una posibilidad de implementación (por ejemplo, la no participación donde no hay un marco o un interés por ella) (receptividad)

En los talleres, se hizo evidente que el objetivo principal de la PP en Wuppertal concierne el suministro de información, educación política y legitimidad de las decisiones presupuestarias (y no tanto la distribución justa y el involucramiento de los desfavorecidos, como es el caso en un proceso similar al modelo original de Porto Alegre).

Para poder medir el proceso, se desarrolló una estrategia extensiva de evaluación del impacto dentro del marco de proyecto EMPATIA. La evaluación incluye un grupo focal a finales de 2017, el análisis demográfico (edad, género, código postal) de todos los participantes, y dos cuestionarios para completar por parte de los participantes y enfocarse en los efectos de la participación de cuanto a la confianza y la satisfacción con las decisiones políticas. Los resultados de esta evaluación estarán disponibles a finales de 2017.

Con el establecimiento del departamento de participación, el consejo municipal expresó un claro compromiso para el fortalecimiento de la participación cívica. En los últimos años, se han desarrollado diferentes formatos para el involucramiento cívico. Más allá, se están desarrollando lineamientos para la participación cívica en cooperación con los ciudadanos. Un conjunto de normas vinculantes regula la manera en que se puede iniciar el proceso de participación cívica, la calidad de los criterios que deben ser adheridos, así como quien tiene qué responsabilidades.

Además, la ciudad de Wuppertal tiene como objetivo diseñar acciones comunitarias aún más abiertas y transparentes. Por ello, hay una meta interna administrativa por fortalecer los datos abiertos y el portal de datos abiertos. Además de esto, se realiza una variedad de proyectos con el gobierno local abierto y activistas de datos abiertos, especialmente como parte de la presupuestación participativa.

Ambiente propicio: uno puede ser una relación entre los esfuerzos locales por promover el gobierno abierto y una mayor participación cívica con la Ley de Acceso a la Información alemana (FOIA, siglas en inglés). Sin embargo, un factor más relevante es la participación de los ciudadanos que desean estar más informados y ser más incluidos en las actividades comunitarias.

La Presupuestación Participativa de Wuppertal puede dividirse en dos pilares principales: 1. Información / Transparencia y 2. Participación

1. Información / Transparencia

La página web de la PP de Wuppertal, burgerbudget.wuppertal.de, brinda un espacio elaborado de información sobre el presupuesto municipal en línea. El enfoque está en brindar información fácil de entender en un formato atractivo como un cuestionario, preguntas frecuentes y videos cortos desarrollados en cooperación con un grupo local de medios (younect). Para los que tienen interés en involucrarse más, hay artículos más extensos acerca de la situación presupuestaria y la posibilidad de descargar el plan presupuestario actual. También se planea la integración de una visualización de datos abiertos del nuevo presupuesto (el presupuesto de 2018 – 2019). Aparte, existe la posibilidad de contactar al departamento de finanzas para hacer preguntas sobre el presupuesto. Una vez que las preguntas son respondidas, las preguntas y respuestas son publicadas en la página web. Además de la información en línea, también se planea brindar información acerca de la situación presupuestaria y financiera durante la asamblea ciudadana en septiembre 2017.

El pilar de información del proyecto corresponde bien con los Principios GIFT de Transparencia Fiscal. En un primer paso, el enfoque del piloto evidentemente ha sido sobre la oferta de “información financiera y no financiera acerca de las actividades fiscales pasadas, presentes y futuras, desempeño, riesgo fiscal, bienes públicos y pasivos” (Principio 3) en un formato que es entendible por los ciudadanos, no solo por los bien educados.

2. Participación

Como se describe arriba, de destinó un presupuesto de 150,000 Euros para las ideas ciudadanas. También aquí, el enfoque estaba en el diseño de un proceso que sea atractivo para un rango diverso de ciudadanos y no solo para aquellos con un interés genuino en los temas relacionados al presupuesto.

Durante una primera fase, entre el 3 y el 24 de mayo, los ciudadanos podían presentar sus ideas de proyectos en línea o por teléfono y calificarlas en línea hasta el 31 de mayo. Los criterios para las ideas eran 1) que no cueste más de 50,000 Euros; 2) que sea factible su implementación dentro de lo próximos dos años (concretamente, dentro del ciclo de presupuesto de Wuppertal); 3) que entre en el marco de acción municipal y 4) que sirva al bien común. Los primeros tres criterios son revisados por el municipio durante la fase activa 1, y solo aquellas ideas que reúnen eso criterios pasan a la siguiente fase.

Durante la segunda fase, las mejores 100 ideas de proyecto (identificadas por medio del proceso de categorización de primera fase 1) fueron sujetos de un “chequeo de bien común” elaborado en una asamblea ciudadana el 7 de junio. En esta asamblea, los participantes evaluaron y calificaron las ideas de proyectos con un enfoque en la pregunta ‘¿qué tanto contribuye cada idea al bien común de Wuppertal?’. La asamblea demostró que con el método correcto, los ciudadanos son perfectamente capaces no solo de juzgar las ideas basados en sus propios intereses sino basados en lo que está dentro del mejor interés para la ciudad y los ciudadanos.^[2] El resultado fue una lista de las 30 mejores ideas de proyectos que pasaron por una revisión detallada del municipio con el objetivo de estimar el costo preciso y explicar cómo se generó este estimado, o cuales son las razones en caso de que la idea no sea adecuada para ser implementada después de todo. Cuando era el momento de presentar este caso para la premiación de GIFT, las mejores 30 todavía eran sujetas de la revisión detallada. Los resultados serán publicados en línea a comienzos de septiembre, haciéndose transparentes todas las decisiones tomadas.

Durante la fase 3, las ideas de proyecto finalistas son expuestas para una votación a nivel ciudad. El 14 de septiembre, todas las ideas de proyectos que pasaron la revisión detallada serán presentadas en un paseo de exposición durante el evento de votación. Aparte, habrá información y rendición de cuentas sobre el proceso de revisión detallada, con la posibilidad de realizar preguntas. Los participantes que asistan al evento tendrán la posibilidad de hablar con los ciudadanos que presentaros las ideas de proyectos y votar en papel en el evento. Como alternativa, pueden votar por sus 5 ideas de proyecto preferidas en línea hasta el 5 de octubre. Ya que no es común que en Alemania se soliciten los números de carnet de identidad en este tipo de procesos de participación y puede ser visto de forma negativa, el proceso de verificación se hace a través de SMS, un método que es todavía bastante nuevo en el contexto de la participación en Alemania.

Al finalizar la fase 3, se hace el anuncio de las ideas ganadoras, éstas son incorporadas al plan de presupuesto, pasan por el consejo ciudadano como parte de la resolución presupuestaria y son implementadas. El consejo ciudadano se comprometió a aceptar las propuestas ganadoras, por lo que la decisión tomada por los ciudadanos durante la votación es vinculadora y el hecho de que pasen por el consejo ciudadano es únicamente un procedimiento protocolario. Un monitoreo de la implementación (de las ideas que se han implementado) es posible con la plataforma de EMPATIA. El apoyo del proyecto EMPATIA terminará en diciembre 2017, pero la plataforma puede seguir siendo utilizada por la ciudad de Wuppertal.

Hasta ahora, el número y la diversidad de participantes ha sido calificado como muy exitoso. El municipio ha lanzado una campaña en Facebook^[3] para llegar a la población más joven. Se distribuyeron posters y flyers, y se hizo una pequeña campana callejera en un estand en la plaza principal de Wuppertal durante la primera fase para dirigirse directamente a las personas. El proyecto también fue presentado en escuelas, y se utilizaron videos, lo cual demostró ser muy exitoso para encender el interés en el proyecto. Durante la fase 1, se presentaron 1,266 ideas de proyecto y 157 comentarios, y se le dieron 2,300 “likes” a las ideas de proyecto. Cerca de 1,400 personas se registraron en la plataforma. La asamblea de ciudadanos del 7 de junio recibió la visita de 170 ciudadanos provenientes de diversos entornos. Aparte, un grupo pequeño de ocho ciudadanos forma parte de un comité directivo del proceso el cual estuvo notablemente involucrado en el diseño del proceso. Estos ciudadanos respondieron a un llamado abierto del municipio (publicado en un periódico local).

El proceso de participación incorpora con éxito los siguientes principios de GIFT:

• La accesibilidad se asegura de hacer la información disponible al público a través de la página burgerbudget.wuppertal.de con un enfoque claro en formatos fáciles de entender como cuestionarios y videos.
• Apertura y profundidad son brindados, entre otras cosas, por medio de la información de las Preguntas Frecuentes sobre el proceso, en la plataforma, así como por medio de la retroalimentación constante y la rendición de cuentas sobre como el municipio abordó las ideas (por ejemplo, los resultados de la revisión de criterios).
• La inclusividad es uno de los objetivos clave del proyecto, con un enfoque en la generación más joven.
• El respeto a la autodeterminación: se otorga ofreciendo varias vías de participación (en línea, vía telefónica, en papel, en la asamblea)

Oportunidad y complementariedad: son asuntos muy importantes en la planeación de todo el proceso, el cual fue integrado cercanamente en el ciclo fiscal.

Los resultados y el impacto solo pueden ser evaluados en un estado preliminar ya que el proceso sigue activo y la fase de votación y monitoreo no han ocurrido todavía. Sin embargo, ya se puede decir que el proceso está diseñado para asegurar que la participación si marca una diferencia. A los ciudadanos se les ofrece un marco claro (el presupuesto). El municipio brinda retroalimentación a todas las ideas (como parte de la primera revisión de criterios), y elabora retroalimentación sobre los resultados en la revisión detallada.

En este momento, el proyecto está en proceso. Por ello, no es posible todavía resaltar las lecciones aprendidas finales la PP de Wuppertal. Sin embargo, si se pueden identificar algunas evidencias relevantes del estado actual en el terreno:

• Asegurando suficiente tiempo para los procesos internos y retroalimentación por parte del municipio: Ha sido evidente que la clave para el éxito es el factor tiempo (ver también los principios de GIFT). Los ciclos de retroalimentación interna dentro del municipio deben ser tomados en cuenta a la hora de definir el calendario; también debe haber espacio de reacción hacia asuntos inesperados.
• Trabajar con propuestas ciudadanas requiere una cooperación intensa entre los ciudadanos y el municipio: La primera fase de revisión de criterios de las ideas presentadas resulto ser un trabajo más intenso y complicado de lo que se esperaba. Especialmente en relación a los costos, resultó difícil realizar estimaciones realistas porque frecuentemente los proyectos eran descritos de manera ambigua para los estándares del municipio. Por ello es crucial que los futuros proyectos incluyan una fase de colaboración entre los ciudadanos y el municipio para afinar detalles en conjunto.
• Brindar distintos canales para la participación: Ofrecer múltiples canales para la participación ha demostrado ser un factor crucial. A pesar de que los canales en línea parecen ser el mayor medio, las posibilidades de participar vía telefónica y presencial fueron apreciados por los ciudadanos.
• Brindar entrenamiento al personal del municipio: En cuanto se involucra a los distintos departamentos del municipio en el proceso, debe asegurarse que el personal que trabaja con las propuestas ciudadanas reciba una buena introducción sobre qué hacer, incluyendo como comunicarse con los ciudadanos y como dar retroalimentación de manera entendible para los ciudadanos.
• Los ciudadanos como “evaluadores” del bien común: El formato de colocar a los ciudadanos en la posición de evaluadores de las propuestas ciudadanas en cuanto a su contribución al bien común ha demostrado ser muy exitoso. Con un método bien pensado, los ciudadanos son muy capaces de cambiar su perspectiva y ver más allá de sus propios intereses.
• Definiendo y abordando a distintos grupos objetivo: En los proyectos participativos, el grupo objetivo comúnmente se define como “todos los ciudadanos”. Mientras que esta línea es aplicable para la mayoría de los proyectos municipales, ayuda mucho definir a grupos específicos y desarrollar formatos de movilización correspondientes. En Wuppertal, se tomo la decisión de abordar a los participantes de manera familiar con el “Du” (tú), algo que puede parecer inusual dentro del lenguaje del municipio pero que atrae a los jóvenes mucho más que el formal “Sie” (usted). También hubo un uso intensivo de Facebook el cual demostró ser un formato de movilización muy exitoso entre los jóvenes.

La “Accesibilidad” ha sido una de las mayores prioridades de la Presupuestación Participativa de Wuppertal. Como se ha descrito anteriormente, uno de los pilares principales de la PP de Wuppertal es la oferta de información. En burgerbudget.wuppertal.de se presenta información global acerca de las diferentes fases del presupuesto municipal. El enfoque estaba en ofrecer información fácil de acceder y lo más entendible posible. Por ejemplo, el objetivo principal era acercarse especialmente a las generaciones más jóvenes por medio de videos de YouTube que informan acerca de las labores del municipio.

El segundo principio de “apertura” también ha desarrollado un papel importante a lo largo de toda la presupuestación participativa de Wuppertal. Los objetivos y el propósito de la PP en general se han comunicado con claridad. Durante las distintas etapas de PP se han explicado las razones y motivaciones del proceso. Por ejemplo, el proceso y el calendario de la presupuestación participativa en Wuppertal han sido explicadas y presentadas con detalles, y también se ha explicado lo que sucede durante la primera revisión de criterios a través del municipio.

Otro objetivo importante de la Presupuestación Participativa de Wuppertal ha sido incluir e involucrar un rango amplio de ciudadanos distintos y abordar el principio de “inclusividad”. Por ello, se han utilizado distintos mecanismos para informar, involucrar y atraer a todo tipo de ciudadanos en las distintas etapas de la PP. En general, se ha realizado una mezcla de eventos en línea y presenciales. Estos utilizaron desde herramientas para obtener “likes” y votar en línea hasta la presentación de propuestas vía telefónica o durante una asamblea ciudadana presencial. Para promover la página web y así incrementar la accesibilidad de la información e involucrar a los ciudadanos en la participación pública se han realizado distintas publicitaciones. Una serie de reportajes en la estación de radio local, artículos en el periódico, dos días de campañas in situ en la ciudad, promoción extensiva en las redes sociales como Facebook y en la página web del municipio, diseminación de flyers y dos documentales distintos de la asamblea ciudadana. A pesar de la diseminación y promoción global de la participación pública, la participación más común fue por parte de la gente joven (niños, alumnos y estudiantes) en las asambleas ciudadanas, que fueron llevadas a cabo en una escuela.

El “respeto a la autodeterminación” tiene un papel en la PP de Wuppertal en cuanto a que individuos y comunidades tienen la posibilidad de articular sus intereses a su manera: via telefónica, de manera presencial, en línea. Además, las ideas presentadas han estado abiertas a la discusión y los usuarios pudieron hacer comentarios en línea acerca de los proyectos y discutirlos en la asamblea ciudadana.

En cuanto a “oportunidad”, cabe recalcar que el proceso de PP esta fuertemente vinculado al ciclo de presupuesto. Los resultados de la presupuestación participativa estarán disponibles después del 5 de octubre, lo cual permite suficiente tiempo para incluir a las ideas ganadoras en el presupuesto, el cual será aprobado a finales de 2017.

En cuanto al sexto principio de “profundidad”, el municipio ha trabajado intensamente con las aportaciones de los ciudadanos. Desde la primera fase del proceso, el municipio revisó 266 ideas, en cuanto a los ya mencionados tres criterios: costos, duración de la implementación y alcance de la acción por parte del municipio. Después del chequeo de bien común realizado por ciudadanos, las mejores 32 ideas volvieron a ser revisadas en detalle a través del municipio. Finalmente, en el evento de votación el municipio responderá preguntas en persona sobre el éxito o el fracaso de los distintos proyectos.

La “proporcionalidad” de los mecanismos de participación fue asegurado, como ya se ha mencionado arriba, a través de distintas opciones ofrecidas para la participación: en línea, vía telefónica o en eventos in situ.

Un objetivo importante de la presupuestación participativa de Wuppertal ha sido el desarrollo sustentable del proceso (correspondiente al principio 8 de “sostenibilidad”). La plataforma es una fuente abierta y el municipio puede continuar haciendo de ella. Más allá, el proceso está diseñado de tal manera que se puede repetir fácilmente. Además, hay un comité directivo que monitorea y evalúa el proceso completo, con un enfoque especial en cómo asegurar que el proceso fortalezca la confianza entre los ciudadanos y el municipio.

El proceso de PB de Wuppertal completo complementa e incrementa la efectividad del sistema de gobernanza existente (principio 9, “complementariedad”). A través de la oferta integral de información los ciudadanos entienden mejor como funciona el presupuesto y las decisiones del municipio son legitimadas de manera profunda.

Finalmente, se han implementado distintos mecanismos para asegurar la “reciprocidad” durante todo el proceso. Todos los usuarios de la plataforma se obligan a sí mismos a seguir las reglas del diálogo cuando participan a través de burgerbudget.wuppertal.de. Cuando el municipio emite comentarios sobre las ideas, estas han sido remarcadas claramente. También, en todos los eventos presenciales, los miembros del municipio estaban presentes, claramente identificables y se les podía abordar para hacerles preguntas, reclamaciones o sugerencias.

1. Tipo de gobierno: democrático, república federal parlamentaria
2. Espacio cívico (dimensión de la sociedad civil, marco normativo): sociedad civil activa
3. Calificaciones de la Encuesta de Presupuesto Abierto: Transparencia 70/100, Participación Pública: 23/100
4. Calificación en el Índice de Percepción de Corrupción TI: 81 (Alemania, 2016)