Subsidios al Campo: Participación pública para mejorar lasituación de los pequeños agricultores en México

Este caso fue realizado por la organización Fundar, Centro de Análisis e Investigación y es uno de los galardonados con el Premio GIFT de Participación Pública en Transparencia Fiscal y Elaboración de Presupuesto 2017

Subsidios al Campo es un caso de participación pública liderado por un grupo de interés público, una organización de campesinos, y un grupo de académicos y expertos técnicos que usa las leyes de Libertad de Información de México para obtener datos oficiales sobre los receptores de subsidios agrícolas, los cuales son analizados y diseminados ampliamente a través de una página web accesible al usuario (www.subsidiosalcampo.org.mx).

El objetivo del proyecto era generar información fácilmente accesible e informar al debate público acerca de los programas de subsidios al campo en México. Además de hacer la información disponible en su base de datos en línea, el proyecto analizaba la información subsidiaria y la utilizaba para abogar por asignaciones de subsidios más equitativos y, más ampliamente, por cambios en la política rural de México. A través de la creación y el mantenimiento de la base de datos pública en línea, Subsidios al Campo mejoró la transparencia de los subsidios al campo del gobierno y su análisis de esta información identificó una concentración desproporcionada e inequitativa de los receptores del subsidio en el 10 por ciento de los agricultores más ricos. El análisis ayudó a explicar cómo fue que esto sucedió y la incidencia apoyada por esta evidencia contribuyó a reformas en los programas subsidiarios.

Los efectos de este caso de participación pública fueron formados por otros factores que reforzaron sus mensajes acerca de la concentración de los beneficios y la inequidad y que proporcionaron estímulos adicionales para el cambio. Por parte de la Secretaría de Agricultura, hubo intentos para reformar la manera en la cual se asignaban los subsidios al campo y, de manera más amplia, para cambiar los propósitos de las políticas agrícolas en general. También hubo llamados de la Secretaría de Finanzas para mejorar y hacer los gastos de agricultura más transparentes. Las presiones externas también jugaron un papel importante: en ese momento, el Banco Mundial y el Banco de Desarrollo Interamericano estaban negociando préstamos al gobierno mexicano, y algunas de las condiciones que se establecieron estaban relacionadas a mejorías en la asignación de los subsidios al campo. Por muchos años, evaluadores externos y expertos han insistido en las deficiencias y defectos de las políticas agrícolas, y algunos de sus resultados han sido debatidos en el Congreso. La campaña y el consiguiente ambiente propicio para la participación interactuaron con estos factores contribuyentes, y demostraron ser esenciales en proporcionar información detallada y análisis sensato para respaldar algunos intentos de reforma.

Subsidios al Campo es un ejemplo de incidencia innovadora, que hizo uso de nuevas herramientas y estrategias para hacer la información útil, generar un análisis riguroso, involucrar a varias organizaciones, trabajar con los medios de comunicación e involucrar a instituciones de rendición de cuentas. Como con cualquier otro caso de participación pública, sus resultados fueron formados por la capacidad y los incentivos de los organismos de rendición de cuentas correspondientes y por la apertura del gobierno hacia la nueva evidencia que ha conducido al rediseño de las políticas.

Subsidios al Campo involucró las fases principales del ciclo de política fiscal a nivel federal. En cuanto a la fase de formulación, se generaron propuestas para el diseño de los programas presupuestarios del sector agrario con un alcance nacional. Como resultado de este caso de participación pública, la Secretaría de Agricultura de México estableció límites máximos y mínimos para los subsidios al campo, afectando directamente la implementación de las políticas agrícolas en el país. Finalmente, como consecuencia del impacto en los medios generado por la campaña de Subsidios al Campo, la Entidad de Fiscalización Superior llevó a cabo varias auditorías de programas agrícolas que culminaron con un proceso de sanciones a oficiales de Secretarías que habían recibido subsidios agrícolas.

Fundar es una organización civil de un grupo de expertos independientes basada en la Ciudad de México que ha utilizado distintas estrategias para abogar por una mayor rendición de cuentas en el sector público, fomentar la transparencia del presupuesto y exponer varios casos sobre el uso ilegal del dinero público. La Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productores del Campo (ANEC) es una organización de base que consta de pequeños productores agrícolas que ha abogado por cambios en las políticas agrícolas. A pesar de que estas organizaciones tienen metas y estrategias distintas, se unieron para crear una coalición para cambiar los términos del diálogo público y la participación en las políticas agrícolas y presupuestos haciendo pública la evidencia de la distorsión en la distribución de los subsidios al campo. Tanto Fundar como ANEC pensaron que era necesario cambiar la dirección del debate de un énfasis en el tamaño del presupuesto para el sector rural hacia un debate sobre la distribución y el uso de esos recursos.

ANEC era consciente de la gran concentración de subsidios que existía en los grandes productores agrícolas, pero su mensaje no llegaba más lejos que a un grupo pequeño de analistas y organizaciones civiles especializadas. Además, ANEC sabía que este mensaje era frecuentemente tomado como anécdota y como basado en un punto de vista ideológico acerca de cómo debería ser la política agrícola. Por ello, Fundar era el aliado adecuado: sus investigadores se han hecho expertos en la utilización de las leyes de Acceso a la Información en México para acceder a la los datos públicos y tomar lo que parecen ser datos oficiales de bajo interés para traducirlos a información poderosa con gran potencial para influenciar las bases de datos de las políticas públicas. El equipo de Fundar para la transparencia y la rendición de cuentas también estaban interesados en lograr mayor responsabilidad social más allá del mero acceso a la información del gobierno y para demostrar cómo se podían usar las leyes de acceso a la información para influenciar las decisiones sobre políticas. La coalición entre ANEC y Fundar era inusual. Construir una alianza entre un grupo de expertos con una reputación de un análisis sensato y e incidencia basada en evidencia, y una organización vociferante con intereses directos en las políticas agrícolas no iba a ser una tarea fácil, dadas las diferencias en sus estilos, propósitos y audiencias.

La transición hacia una democracia activa a finales de la década de 1990 y principios de la década de 2000 en México vino con una serie de expectativas y promesas: desde crecimiento económico hasta un cambio cultural hacia un sistema político basado en la transparencia, la rendición de cuentas y la participación, conocido como la triada TAP. Con este cambio cultural, la apertura y el acceso a la información se convirtieron en unos de los ejes principales del gobierno, y la transparencia necesaria para una forma de gobernanza con rendición de cuentas comenzó a materializarse con promulgación de la Ley de Transparencia y la creación del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales en 2002. Por primera vez en décadas, el ejercicio del derecho al acceso a la información permitió que México comenzara a documentar su historia, incluyendo las violaciones a los derechos humanos durante la guerra sucia de la década de 1970 y comenzara a cuestionar y debatir las políticas presupuestarias del gobierno, como era el caso de Subsidios al Campo.

Una vez formada la coalición entre Fundar, ANEC y un grupo de investigadores de la Universidad de California, Santa Cruz (UCSC), varias decisiones sobre la manera de operar tenían que ser tomadas, incluyendo la asignación de los recursos, la recopilación de información y, más tarde, la manera en que la información acerca de los receptores de los subsidios al campo sería organizada y hecha pública. El primer paso era usar los mecanismos de transparencia recientemente implementados en México para obtener información sobre las listas de receptores de los subsidios al campo. Sin embargo, el problema no era solo obtener las listas (la Secretaría de Agricultura contaba con listas actualizadas), sino transformar los documentos de información del gobierno a formatos que pudieran ser aplicados a la plataforma tecnológica. El proceso requirió 30 solicitudes para obtener la información – y 16 apelaciones después de que la información fue negada o incompleta – y más de un año de trabajo paciente para limpiar las bases de datos, convertirlas en formatos de información detallada y desarrollar una página web accesible para los usuarios para presentar la información al público.

En octubre 2008, se puso en marcha la página web www.subsidiosalcampo.org.mx. Esta herramienta sistematiza y presenta datos oficiales sobre el tamaño, los beneficiarios y la distribución de los subsidios al campo en México. A través de la página web, es posible obtener información detallada acerca de los subsidios y los receptores (inicialmente la información fue presentada a Procampo y a programas de Ingreso Objetivo, tras lo cual se añadieron a la página web datos de cuatro programas más en 2010). La información disponible en la página web incluye montos de dinero recibidos por receptores individuales, así como un conglomerado de información por municipalidad, estado o región. También es posible comparar información de distintos años, entre estados y entre programas.

Subsidios al Campos hizo una diferencia en términos de la extensión de la información disponible sobre subsidios agrícolas, su sistematización dentro de una única plataforma, y la posibilidad de llevar acabo búsquedas específicas por persona o localidad y hacer comparaciones geográficas y temporales. Desde el principio, y para todos los miembros de la coalición estaba claro que proporcionar acceso a información detallada serviría dos propósitos: fomentaría una discusión pública mejor informada, y crearía oportunidades para una incidencia basada en la evidencia. Se esperaba que a través de la proporción de más información habría espacio para el análisis de las inclinaciones subyacentes sobre políticas rurales y se empoderaría a los actores externos. Sin embargo, estos aportes y oportunidades darían como resultado únicamente una base de datos más informada acerca de los subsidios al campo y tendrían un impacto en las políticas y decisiones presupuestarias si la información proporcionada por la página web fuera utilizada por los medios, las organizaciones de la sociedad civil e instituciones de rendición de cuentas. Por ello, el siguiente paso lógico a dar para los miembros de la coalición era promover el uso de la página web y llevar acabo el análisis que le diera sentido a la información. Por esta razón, Fundar y ANEC analizaron y presentaron información poderosa sobre la concentración de los subsidios y, más importante, desarrollaron una estrategia deliberada para entrenar a periodistas sobre el uso y la interpretación de la información contenida en la página web.

Una de las suposiciones principales de la teoría del cambio detrás de Subsidios al Campo era que una vez que la información sobre los subsidios al campo se hiciera pública y accesible, las organizaciones de agricultores y grupos de la sociedad civil podrían usar esta información para demandar cambios en las políticas – y que el gobierno reaccionaría a estas demandas con mejorías en las decisiones sobre las políticas. Esta suposición se basaba implícitamente en la idea de que las instituciones de rendición de cuentas (las instituciones de control internas y externas: la Secretaría de Administración Pública y la Auditoría Superior de la Federación, respectivamente) y el Congreso desempeñarían una mejor supervisión teniendo más información, lo que conduciría a mejores políticas y decisiones presupuestarias. Más allá, se asumía que el gobierno federal (específicamente, la Secretaría de Agricultura) respondería a las demandas de estas instituciones y a las de las organizaciones de la sociedad civil.

El caso de participación pública Subsidios al Campo obtuvo dos logros importantes. El primero fue la credibilidad: en un país donde el primer instinto de un político o funcionario público acusado es cuestionar la validez de la información o las motivaciones de la fuente, los datos y el análisis proporcionados se mantenían incuestionables. Dado que la información provenía de datos del gobierno – fue procesada y se hizo accesible por la coalición, pero no fue transformada de ninguna manera – no era posible dudar de su fiabilidad.

El segundo logro estaba relacionado al propósito original de la campaña, el cual era aumentar la consciencia acerca de la distribución y el impacto de los subsidios: – la página web de Subsidios al Campo ha demostrado que existe una inversión muy significativa en las zonas rurales, con escasos resultados en cuanto al combate de inequidad. La Secretaría de Agricultura reaccionó iniciando una limpia de la lista de receptores y modificando las normas de operación de las políticas. La limpia demostró ser difícil de implementar, pero al menos ahora era posible que algunas personas dentro de la secretaría defendieran un proceso de reforma de Procampo y de otros programas con la nueva evidencia que surgió del proyecto Subsidios al Campo.

Como resultado del debate renovado, en abril 2009 se hizo el anuncio de nuevas normas de operación y se incluyó un cambio significativo: se estableció una cantidad mínima de 1300 pesos para pequeños productores (aquellos con un menos de cinco hectáreas) y un tope de 100,000 pesos para productores únicos. Este cambio influenció directamente en la distribución de los subsidios al campo en México.

Los efectos de la campaña no terminaron con una consciencia pública más elevada. Las historias acerca de la concentración apoyaron a los esfuerzos por establecer límites mínimos y máximos en los subsidios al campo. Aparte, – la página web es ahora la herramienta para verificar que esos límites realmente sean aplicados. (Ruiz, 2010). Más directamente, reforzaron los llamados del Congreso y dentro de la comunidad de políticas para hacer una limpia de la lista de receptores, introduciendo un número único de identificación para los productores y reforzando las normas de operación. El Congreso hizo un llamado a las dos Secretarías de Agricultura que han estado en operación desde 2008 a testificar frente a comités para dar seguimiento a las revelaciones basadas en la información de Subsidios al Campo. Además, la Cámara de Diputados solicitó más transparencia de la Secretaría de Agricultura en su propuesta de presupuesto de 2011, y la secretaría creó una página web para la rendición de cuentas para proporcionar algo de información sobre los subsidios al campo – a pesar de enfrentarse a una fuerte resistencia entre algunos miembros del Congreso y dentro de la Secretaría.

La distribución de los subsidios en México es todavía regresiva; Subsidios al campo no ha logrado redireccionar completamente las políticas agrícolas hasta ahora. Sin embargo, esto no significa que Subsidios al Campo no sea exitoso. Tal como se explica anteriormente, su objetivo inicial era informar al debate público acerca de las políticas agrícolas, para que el público se enterara sobre los efectos de los subsidios al campo y de cómo son distribuidos.

La página web ha sido un éxito importante. En menos de tres años fue utilizada para realizar más de cuatro millones de búsquedas, de acuerdo con el conteo de la página web. La página web se ha convertido en una fuente de información para las noticias y el análisis a nivel federal y estatal. Algunos esfuerzos por parte de la coalición para la continuidad de la construcción de esta base para los usuarios incluyen la promoción de su uso en universidades locales y entre organizaciones rurales en los estados. Se ha convertido en un bien público, el cual puede ser utilizado para búsquedas de beneficiarios individuales o para un análisis sintético más sofisticado. La página web no les proporcionó información nueva a los miembros de la comunidad de políticas, pero proporcionó evidencia sólida, basada en datos oficiales, de manera accesible. Ya no se trata de la opinión tendenciosa de actores interesados o de evidencia anecdótica. Es un argumento basado en información oficial que está disponible para el público en general.

Subsidios al Campo mejoró la transparencia en los programas de subsidios al campo en México, identificó el problema de la concentración inequitativa de beneficios y explicó las razones – políticas, administrativas y de diseño de políticas – detrás del problema. Al hacer esto, innegablemente también mejoró el debate político, no solo con sus argumentos sofisticados sino también porque introdujo a nuevos actores al debate. Ha sido menos efectivo en el mejoramiento de las políticas, dada la resistencia activa del gobierno, y también en mejorar la rendición de cuentas. Como con cualquier otra campaña, sus resultados fueron formados por la capacidad y los incentivos de las instituciones de rendición de cuentas correspondientes, y por la apertura del gobierno a la nueva evidencia que puede conducir hacia el rediseño de las políticas.

Evaluación de la Entidad de Fiscalización Superior sobre política agrícola:

http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2009i/Tomos/Tomo3/2009_0356_a.pdf

La Secretaría de Agricultura creó una nueva sección en su página web (www.sagarpa.gob.mx/src) la cual contiene información complementaria sobre los receptores de los distintos programas, así como la lista de receptores.

El caso de participación pública Subsidios al Campo está alineado con los siguientes principios de GIFT:

1. Accesibilidad y apertura: La página web de subsidios al campo facilitó la diseminación de la información presupuestaria referente al sector agrario en formatos de datos abiertos. Esto permitió la publicación de mapas y convertir bases de datos oficiales a información, mapas y gráficas accesibles.
2. Inclusividad y respeto a la autodeterminación: Este caso permitió que las organizaciones de base conformadas por pequeños productores agrícolas defendieran y lucharan por cambios en las políticas agrícolas. De esta manera, los pequeños productores que nunca habían recibido transferencias fueron incluidos en los debates y el diseño de estas políticas.
3. Profundidad: La Entidad de Fiscalización Superior adoptó muchos de los resultados y el lenguaje de la campaña Subsidios al Campo, no solo de la información sobre la concentración de los subsidios, sino también del análisis llevado a cabo en 2009. Esta auditoría identificó varios problemas en cuanto al desempeño de la política agrícola, tanto en términos de una implementación defectuosa como de la infracción de las normas. Una serie de problemas resultaron particularmente de la inhabilidad del gobierno para verificar la elegibilidad de los receptores de los subsidios.

México es una república presidencial. Desde 1921 hasta 2000, el presidente de México venía de un solo partido político, el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Esta hegemonía unipartidista creó un sistema semiautoritario en el cual el presidente y su partido mandaban con poca rendición de cuentas. La transición hacia una democracia funcional comenzó a tomar forma en 1997, cuando el PRI perdió la mayoría en los escaños en la Cámara de Diputados. En 2000, Vicente Fox, del partido de derecha, Partido Acción Nacional, se convirtió en el primer jefe de estado en más de setenta años que no representaba al PRI.

La tendencia democrática para el fortalecimiento del sistema mexicano de controles y balances se ha fortalecido durante los últimos 20 años y forma parte del trasfondo contra el cual se deben observar los casos de participación pública. Efectivamente, el cambio hacia una democracia competitiva explica en gran medida parte de los avances en cuanto a transparencia presupuestaria en México que permitieron que emergiera el proyecto Subsidios al Campo.

El cambio de régimen, la existencia de un congreso dividido, con una oposición que tiene la capacidad de revocar al ejecutivo y la presión por parte de la sociedad civil y de los medios permitió la promulgación de cuatro leyes que tuvieron un impacto directo en publicitación de la información presupuestaria:

• Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
• Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
• Ley General de Rendición de Cuentas del Gobierno
• Ley Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación

La Ley Federal de Responsabilidad de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, publicada el 25 de marzo de 2006, tenía como objetivo principal la promoción de una cultura de informar, divulgar y evaluar los resultados de las actividades de las finanzas públicas a nivel federal. Esa ley mejora la regulación de la formulación, negociación y aprobación del presupuesto federal; establece una necesidad de responsabilidad fiscal y requiere transparencia en una gama de áreas desde fideicomisos y donaciones del estado hasta subsidios y modificaciones en el sistema de regulación de la información y gastos.

Además, en 2007 el gobierno mexicano propuso dos reformas a la Constitución que fueron la clave para el avance del fomento hacia una mayor transparencia presupuestaria, control del gobierno y contabilidad. Primero, el Artículo 79 de la Constitución Mexicana fue reformado para fortalecer la función de la Auditoría Superior de la Federación (ASF). Esta reforma permitió a la ASF monitorear los recursos federales ejercidos por las entidades no federales como los estados, municipalidades, organismos autónomos y entidades paraestatales. Esta reforma constitucional resultó en la promulgación de la Ley Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación de 2009, la cual extiende el poder a ASF y establece algunos mecanismos de participación pública en el control de los recursos públicos.

La otra reforma constitucional fue la modificación al Artículo 73, el cual obliga al congreso a que actúe para armonizar los sistemas de contabilidad y la presentación de la información financiera, presupuestaria y patrimonial en los tres ámbitos del gobierno. Como resultado de esta reforma, el congreso promulgó la Ley General de Rendición de Cuentas del Gobierno, la cual establece los principios generalas para la armonización de los sistemas de contabilidad de las distintas ramas y ámbitos del gobierno y creó el Consejo Nacional de Armonización Contable para que implementara esos principios y estableciera catálogos de cuentas y armonizara presupuestos.

En las primeras dos ediciones del Índice de Presupuesto Abierto (OBI) de 2006 y 2008, la calificación de México estaba debajo del rango medio. Después, a partir de 2009, la Secretaría de Finanzas de México comenzó a tomarse la transparencia seriamente y comenzó a trabajar para la publicitación de información relevante para las discusiones sobre el presupuesto público. La publicitación de esta información se vio reflejada en un incremento de 9 puntos en el OBI de 2012 en el cual México obtuvo una calificación de 61 y cruzó el umbral de publicitación de “suficiente” información, de acuerdo con la clasificación de desempeño de OBI. Esta tendencia ha continuado y en 2015, la calificación del OBI de México fue de 66 puntos.

Fuentes

Cejudo, Guillermo M., “Evidence for Change: The Case of Subsidios al Campo in Mexico” (July 1, 2012). International Budget Partnership Impact Case Study, Study No. 6, July 2012. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2333675 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2333675

Ruiz, Ana Joaquina. «Ejercer el derecho a la información,» La Jornada del Campo, 18 September 2010.