I. SITUATION DE DEPART

Jusqu’en 2012, le cycle budgétaire était quasi-exclusivement piloté par le pouvoir exécutif. En effet, les différentes étapes du cycle budgétaire que constituent la formulation du budget, la préparation, l’exécution et le contrôle de l’exécution de la loi de finances n’étaient pas ouvertes au public et la documentation budgétaire était produit pour l’administration à des fins internes.  En conséquence, il était observé :

• une absence de dialogue avec le public sur la définition des orientations économiques et budgétaires ;
• une imprécision sur les objectifs des politiques publiques ;
• une faible adhésion des populations à la mise en œuvre des réformes indispensables ;
• une absence totale de mécanismes d’accès à l’information sur la gestion des finances publiques (pas de culture de reddition de comptes) ; etc.

Avec ces pratiques qui ne répondaient pas aux standards internationaux, le Bénin, soumis pour la première fois à l’évaluation indépendante de IBP en 2012, n’a pu recueillir qu’un score de 1/100 en matière de transparence budgétaire sur l’indice sur le budget ouvert (OBI, open budget index).

La préoccupation majeure à l’époque avait une double dimension : comment inscrire le processus budgétaire dans une dynamique de communication régulière et continue avec les citoyens et quels pouvaient être les documents supports des échanges permanents de l’administration publique financière avec les populations sur le processus budgétaire ?

II. LES DÉFIS

L’état des lieux fait en 2013 sur la pratique de l’ouverture budgétaire au Bénin révèle :

• l’insuffisante prise en charge des questions liées à l’accessibilité du public aux données budgétaires ;
• l’absence de mécanismes d’implication du public dans le processus budgétaire ;
• la faible documentation en annexe à la loi de finances ;
• l’écart important entre le contenu des documents budgétaires et les informations requises par étape du cycle budgétaire selon les normes internationales ; et,
• le déficit de communication sur les résultats issus de l’exécution du budget de l’État.

Les défis qui ressortent de ces constatations sont de plusieurs ordres. Ils concernent l’identification des canaux appropriés de diffusion de l’information budgétaire, la mise en place de stratégies de recours à l’avis des populations sur les orientations budgétaires et de discussions avec les différentes couches de la population sur les choix de politiques publiques, le renforcement de l’information des parlementaires par la densification des informations produites en annexe au projet de loi de finances, la recherche de l’exhaustivité du contenu des documents budgétaires et la promotion sur la sphère de l’administration publique ainsi que sur l’esprit de redevabilité.

III. LES OPTIONS PRISES DÉJÀ EN 2013 ET LES RÉSULTATS DE 2015

L’analyse du périmètre d’activités couvert par les différents axes de la transparence budgétaire a montré que la pratique de l’ouverture budgétaire, de la participation publique au processus de décision budgétaire et de la reddition des comptes n’est pas circonscrite seulement au domaine de compétence du pouvoir exécutif. Elle s’étend au pouvoir législatif et prend en compte, pour être complète, le pouvoir juridictionnel.

Le Bénin a ainsi, fort du caractère pluridisciplinaire et transversal de la transparence budgétaire, opté pour une approche intégrée de définition et de mise en œuvre des actions dédiées à l’amélioration de la participation citoyenne, au processus de décision financière publique, de reddition des comptes et d’ouverture des processus budgétaires. Cette démarche a été consacrée le 31 mai 2013 par l’organisation d’un atelier national de dissémination des résultats de l’évaluation de l’IBP de 2012. En prélude à l’atelier, un rapport d’analyse des résultats et de réalisation de l’état des lieux de la transparence budgétaire a été produit. Ce rapport a servi de document support aux discussions. Ont pris part à cet atelier, des responsables des structures centrales du ministère chargé des finances, des délégués des organisations de la société civile, des parlementaires ainsi que des partenaires au développement. C’était l’occasion pour les acteurs de la gestion des finances publiques, de prendre connaissance des piliers sur lesquels repose la transparence budgétaire, de se familialiser avec la méthodologie de l’évaluation de l’ouverture budgétaire par IBP, les questions de délai à observer pour la publication des documents budgétaires, de discuter les observations et recommandations formulées par les évaluateurs en direction du Bénin. L’atelier a permis également de partager les bonnes pratiques et les normes définies à l’international en matière de transparence (telles que les normes de l’OCDE, les normes du FMI).

Les travaux de l’atelier du 31 mai 2013 ont abouti à l’adoption d’une résolution qui constitue depuis lors, le fil conducteur des activités de promotion de la transparence et de la participation publique au processus budgétaire. Il s’agit de la décision de la mise en place, chaque année, d’un plan d’actions annuel de l’amélioration de la transparence budgétaire, de la participation publique et de la dynamisation de l’écosystème de redevabilité. Le plan d’actions pour l’amélioration de la transparence budgétaire et de la participation publique au processus budgétaire au Bénin est une matrice des actions à réaliser sur le périmètre d’activités du gouvernement, du Parlement et de la juridiction financière en faveur de la transparence budgétaire.

A travers la mise en œuvre effective des activités portées par les plans d’actions successifs des années 2013, 2014 et 2015, le Gouvernement du Bénin a augmenté la quantité d’informations budgétaires et a amélioré le contenu des documents qu’il met à la disposition du public par :

• la publication des budgets des citoyens ;
• la publication de la revue de milieu d’année  ;
• l’amélioration de la qualité du rapport préalable au budget, des rapports en cours d’année et du projet de loi de finances ;
• l’accroissement de la quantité d’informations du budget approuvé.

Par ailleurs, en application des directives du cadre harmonisé des finances publiques de l’espace communautaire UEMOA (Union Économique et Monétaire des États de l’Afrique de l’Ouest), le Bénin a procédé à la prise de décret n°2015-031 du 25 janvier 2015 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques.

Du point de vue participation publique, il est développé des mécanismes comme l’invitation de la société civile aux séances/ateliers de définition et du choix des orientations économiques et budgétaires, piliers pour l’élaboration du projet de loi de finances.

Grâce à ces efforts de bonnes pratiques, le Bénin a obtenu à l’évaluation IBP de 2015, un score de 45/100 de l’indice sur le budget ouvert, largement supérieur au score enregistré en 2012 (1/100). Avec un bond de 44 points en 2015, le Bénin est qualifié du pays le plus réformateur au monde en la matière.

IV. LES RÉFORMES ENGAGÉES DEPUIS 2016 ET LES RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS CONSECUTIVES 2017 ET 2019

Les années 2016 et 2017 ont été marquées, au plan institutionnel/organisationnel et en matière de transparence budgétaire par la revue du dispositif d’ouverture budgétaire à travers : (i) la refonte du plan d’actions annuel pour l’amélioration de la transparence budgétaire, de la participation publique et de la redevabilité et (ii) la création de l’Unité de Pilotage de l’Amélioration de la Transparence Budgétaire et de la Communication (avec pour attributions de simplifier l’information budgétaire ; de la rendre accessible en temps utile et opportun aux citoyens ; et d’accroitre la visibilité de la Direction Générale du Budget).

L’objectif poursuivi est la mise en oeuvre des recommandations des enquêtes antérieures de IBP déclinées comme suit :

• Produire et publier le Rapport de fin d’année et le Rapport d’audit de l’Institution Supérieure de Contrôle qu’est la Chambre des Comptes de la Cour Suprême d’alors ;
• Améliorer l’exhaustivité du Projet de budget de l’exécutif en présentant davantage d’informations sur la classification des dépenses et la présentation détaillée des recettes par source individuelle sur une période pluriannuelle ;
• Améliorer l’exhaustivité du Rapport préalable au budget en présentant des informations sur la composition de la dette totale et les estimations des dépenses pluriannuelles.

Suite à l’enquête sur le budget ouvert de International Budget Partnership (IBP) réalisée en 2017, notre pays le Bénin était crédité d’un score de 39/100 en matière de transparence budgétaire contre 45/100 en 2015, et d’un score de 9/100 en termes de mise en place de mécanismes formels de participation publique au processus budgétaire contre un indice de 17/100 en 2015. La contreperformance enregistrée d’alors est due simplement à la non publication à temps des documents budgétaires.  Cette situation a mis en évidence la faiblesse institutionnelle du dispositif de pilotage qui a conduit le Gouvernement à créer un organe chargé de conduire les actions de renforcement de l’écosystème « transparence budgétaire, participation publique et redevabilité ». Dénommée « Unité de Pilotage de l’Amélioration de la Transparence Budgétaire et de la Communication (UPATBC) », l’organe est placé sous la tutelle de la Direction générale du Budget du Ministère de l’Economie et des Finances. Elle a pour mission principale d’élaborer et de conduire le plan d’actions pour l’amélioration de la gouvernance ouverte en relation avec la société civile, les groupes non constitués, la presse, le secteur privé, l’administration publique, les organes de contrôle pouvoir, les partenaires techniques et financiers, etc. Pour réussir sa mission, l’unité s’est structurée en trois bureaux en cohérence avec les grands axes définis dans le plan d’actions :

• « Transparence budgétaire » ;
• « Participation citoyenne et redevabilité » ;
• « Dialogue et transparence budgétaire au niveau des collectivités locales ».

Après deux années successives de réformes courageuses et de mise en œuvre effective des activités, les résultats obtenus sont non moins élogieux. Ils sont présentés autour des points ci-après :

1. Les innovations sur le projet de budget de l’Etat

Dans le cadre de l’élaboration du projet de loi de finances, le Ministère de l’Economie et des Finances a exécuté plusieurs activités au nombre desquelles on peut retenir :

• la publication des versions citoyennes du rapport préalable au budget et du projet de budget de l’Etat ainsi que tous les documents budgétaires annexes ;
• les versions citoyennes du projet de loi de finances dans des délais impartis, avec un accent particulier sur : les clarifications conceptuelles (budget de l’Etat, budget des citoyens), les affectations aux administrations infranationales (collectivités locales, offices et sociétés d’Etat) et le Glossaire et les coordonnées téléphoniques/internet ;
• l’élaboration et la publication du discours du Ministre de l’Economie et des Finances aux citoyens suite à la transmission à l’Assemblée Nationale du projet de loi de finances 2019 ;
• la publication sur le site web de la DGB du rapport général de l’Assemblée Nationale sur l’étude du Projet de Loi de Finances 2019 et des rapports spéciaux des ministères et Institutions (PR, MEF, MASM, MTFP, MAEC, etc.) sur le projet de loi de finances 2019 ;
• la réalisation et la publication d’une vidéo en français et en cinq (05) langues nationales (Fon, Mina, Nago, Dendi et Baatonnou) sur le projet du budget de l’Etat 2019 et son extension à deux autres langues (Waama et Yoruba) en 2020 ;
• la réalisation et la publication d’une plaquette dénommée « cap sur les mesures économiques et sociales des projets de loi de finances 2019 et 2020 ».

2. Les innovations sur le budget adopté

De nombreux documents ont été élaborés et publiés sur cette période sous revue, dans des formats améliorés et plus innovants. Il s’agit, entre autres :

• du rapport détaillé des travaux budgétaires en commission à l’Assemblée Nationale ;
• de la version citoyenne du budget de l’Etat ;
• de la plaquette d’informations budgétaires dénommée ‘‘comprendre le budget de l’Etat’’ ;
• de la production des tableaux matriciels croisés pluriannuels sur les dépenses budgétaires ;
• de l’élaboration et la publication, en annexe à la loi de finances, d’un nouveau document intitulé « les moyens des politiques publiques ».

Notons que ce nouveau document comporte les aspects tels que l’intitulé du programme budgétaire, la politique publique mise en œuvre, les crédits budgétaires alloués (en AE et CP), et les indicateurs de performance avec des cibles intermédiaires qui sont fixées.

De nouvelles initiatives dont le but est d’améliorer significativement l’information du public dans sa diversité ont également enrichi la documentation budgétaire. Dans ce registre, on peut citer :

• la réalisation de la version ‘‘comic’’ du budget 2018 adopté ;
• la production d’une vidéo « comprendre le budget de l’Etat, gestion 2018 en 135 secondes » ;
• la traduction en trois (03) langues nationales Fon, Dendi et Yoruba de la vidéo « comprendre le budget de l’Etat, gestion 2018 ».
• la réalisation et la publication d’une vidéo en français et en sept (07) langues nationales (Fon, Mina, Nago, Dendi, Waama, Yoruba et Baatonnou) sur lois de finances ;
• la réalisation des bandes dessinées dénommées « A l’école du budget de l’Etat » (l’objectif étant de familiariser les apprenants sur les questions budgétaires) ;
• la réalisation et la publication de plusieurs plaquettes budgétaires dont « cap sur les mesures économiques et sociales des lois de finances 2019 et 2020 », « catalogue sur les actions phares du secteur de l’éducation », « La question de l’enfance au cœur du budget de l’Etat ».

3. Les innovations apportées aux rapports trimestriels sur l’exécution de la loi de finances (RAPEX)

Le Ministère de l’Economie et des Finances élabore pour chaque trimestre de l’année un rapport sur l’exécution du budget de l’Etat. Il en a ainsi découlé, quatre (04) rapports et quatre (04) versions citoyennes produits et publiés depuis l’année 2018. Mieux, pour enrichir davantage lesdits rapports, des tableaux matriciels croisés sur l’exécution des dépenses budgétaires suivant les quatre (04) types de classification internationalement reconnus sont également produits et mis en annexe : classifications économique, administrative, fonctionnelle et programmatique.

4. Les innovations apportées à la revue de milieu d’année (RMA)

En appui à ces productions, la DGB a assuré l’élaboration et la publication des revues de milieu d’année 2017 et 2018 ainsi que leurs versions citoyennes en respect des standards internationaux. A cet effet, d’importantes informations y sont apportées comme :

• la présentation des prévisions macroéconomiques actualisées pour le reste de l’année suivie de discussions narratives des écarts ;
• la présentation des informations essentielles sur l’encours de la dette et sa composition, le service assuré de la dette publique, le point des nouveaux engagements, les indicateurs de coûts et risques du portefeuille de la dette publique et les caractéristiques du portefeuille des titres publics ;
• le niveau d’exécution à mi-parcours des politiques publiques en cours dans les ministères (grandes réalisations physiques)
• la projection de l’exécution du budget de l’Etat (recettes et dépenses de l’Etat) à fin septembre et atterrissage au 31 décembre, en considération de la situation économique et d’exécution budgétaire au titre du premier semestre de l’année ;
• la présentation des données de la RMA dans une version lisible par machine.

En outre, l’animation du réseau des ordonnateurs a été effective tout au long de l’année.

5. Les innovations apportées au rapport de fin d’année (RFA)

Destiné à satisfaire aux attentes légitimes de reddition de comptes aux citoyens, contribuables et bénéficiaires des interventions publiques, le rapport de fin d’année a connu un contenu enrichi et qui porte sur :

• la présentation des différences entre hypothèses macro-économiques initiales et résultats réels (estimations) suivies d’une explication des écarts ;
• la présentation commentée des différences entre les niveaux de financement approuvés des politiques qui sont conçues pour bénéficier directement aux plus pauvres et les résultats réels obtenus (présentation de l’exécution des dépenses sociales prioritaires) ;
• le point d’exécution des ressources transférées aux collectivités locales (FADeC non affecté et FADeC affecté) ;
• la situation financière des offices et sociétés d’Etat sur un triennal (chiffres d’affaires, produits et des charges, résultat net, charges de personnel et subventions accordées) ;
• la présentation des données du rapport de fin d’année dans une version lisible par machine.

6. Les innovations en matière de la participation citoyenne et de la reddition des comptes

Dans le but de faire participer les Organisations de la Société Civile au processus budgétaire, le calendrier budgétaire a été rénové de fonds en comble. Il intègre désormais plusieurs plages d’interventions pour le citoyen.

A ce titre, plusieurs ateliers d’échanges et de formation (matinées d’échanges avec les OSC, formations des OSC et des maires sur le processus budgétaire, etc.) ont été organisés à leur endroit aux fins de renforcer leur capacité d’agir. L’objectif principal étant de combiner désormais par leurs interventions, la pensée citoyenne à la démocratie financière.

Aussi, les OSC participent-elles au Débat d’Orientation Budgétaire en prélude à l’élaboration du projet de budget de l’exécutif.

Par ailleurs, le Ministère de l’Economie et des Finances a redynamisé le dispositif de reddition des comptes. Il s’en est suivi, l’adoption par le Parlement des lois de règlement des années 2014, 2015 et 2016 en régularisation. Le projet de loi de règlement de 2017 est également élaboré dans le délai et déposé sur le bureau de l’Assemblée Nationale. En outre, certains documents ont été publiés. Il s’agit :

• du rapport sur l’exécution de la loi de finances 2018 produit par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême (actuelle Cour des Comptes) ;
• des rapports de fin d’année ainsi que leurs versions citoyennes.

7. Les innovations en matière de dialogue et transparence au niveau des collectivités locales

L’expérience des Conférences Budgétaires Communales (CBC) en 2015 au niveau de vingt-un (21) communes est généralisée à toutes les 77 collectivités locales. Le but est de recueillir toutes les informations budgétaires nécessaires pour une programmation et budgétisation des ressources du Fonds d’Appui au Développement des Communes dans le cadre de la préparation du budget de l’Etat et des collectivités locales.

8. La transparence budgétaire en 2019 : Le Bénin, Champion des pays d’Afrique francophone

Les efforts fournis, grâce à l’engagement du Gouvernement, sous le leadership du Ministre de l’Economie et des Finances, ont fait passer le Bénin, à l’évaluation de IBP sur le budget ouvert en 2019, d’un indice de 39/100 en 2017 à 49/100, faisant ainsi de notre pays le ‘‘Champion en Afrique francophone en matière de transparence budgétaire’’. Cette amélioration place également le Bénin au-dessus de la moyenne mondiale de 45/100.

En termes de participation publique, le Bénin a enregistré également une bonne note de 24/100 en 2019 (soit un bond de 15 points par rapport à l’évaluation précédente de 2017) pour se positionner à la deuxième place en Afrique derrière la République Démocratique du Congo et largement au-dessus de la moyenne mondiale de 14/100.